中国行政体制改革研究会

研究与建议

2022年3期 （总第3期）

 

中国行政体制改革研究会执行局       2022年10月17日

 

 

以治理理念破解垃圾分类难题

 

垃圾分类是贯彻落实习近平生态文明思想以及相关重要指示的具体实践。由于其公共服务与社会治理等多重属性，垃圾分类是个复杂的系统工程，在理念、体制、机制、责任等方面存在一些短板，构建相应的制度机制必然面临试错与接受、权力与权利、利益与价值等诸多碰撞，需要运用依法治理、系统治理、源头治理和综合治理等理念方法，找到进一步优化和推进垃圾科学分类和管理水平的对策建议。国内外现有垃圾分类研究，多将城市与乡村分开、分类与治理孤立、广义与狭义隔离，主要从生态文明、绿色经济、协同治理等局部主题切入，很少有城乡一体化、主体多元化等系统性解读和综合性探索，提出的对策建议复用性和拓展性不足。为此，从制度建设与社会治理视角切入，将提升垃圾科学分类和管理水平归结为“垃圾分类治理”，并借鉴我国社会建设方面的等“四大治理理念”，找到具体的破解方法。

一、我国城市垃圾分类和管理的基本现状

我国垃圾分类呈现先试后推、时紧时松、持续发展、逐步完善的动态特征。各地垃圾分类处理能力明显增强，垃圾回收利用率不断提高，形成了一批好的经验做法。党委重视、政府主导，党建引领、社区发力，典型示范、全民参与的城镇垃圾分类治理格局加快构建。“十三五”期间，全国新建垃圾无害化处理设施500多座，城镇生活垃圾设施处理能力超过127万吨/日。生活垃圾无害化处理率达到99.2%，全国城市和县城生活垃圾基本实现无害化处理。涌现出一大批可被推广复制的垃圾分类治理模式，垃圾回收产业迅猛发展，实时推出智能回收站等产品，通过线上APP与线下回收相结合等方式实现可回收物高效循环利用，推动垃圾分类进入智能化时代。

新版《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》作为上位法提出相关概念和基本要求，国家“十四五”规划明确垃圾分类目标要求，党中央、国务院密集出台指导意见细化具体任务。各地结合自身经济、政治和社会实际，修改完善相适应的垃圾分类管理条例。具体配套办法或指南不断充实，截至目前共有42部地方性法规、51个地方政府规章、219个地方规范性文件以及685份地方工作文件。涌现出一大批成功案例和先进经验，有些已经形成了可被推广复制的工作机制。比如，江苏省昆山市花桥镇创新“三结合”督导考核办法，重庆在全市范围内构建覆盖城乡生活垃圾清洁运输智慧化网络物流系统等。在由点及面推动和探索过程中，个别试点城市取得重大成效，为其余城市提供了较为科学、可行的参照范式。

我国垃圾分类治理正在步入由政策试点向刚性推行的过渡阶段，党建引领、政府主导、法治保障、教育助力、宣传引导的垃圾分类治理格局逐步形成。垃圾焚烧处理方式更新、市场化手段实现资源回收利用、多部门联合执法加强监管等多措并举，推动前端、中端、末端各环节有序衔接。垃圾分类已经位列绿色发展和循环经济等主战场，逐步融入国家治理现代化一体推进。“十四五”时期，我国生活垃圾分类和处理设施建设进入关键时期，垃圾分类逐步成为各级各领域共同关注和积极参与的社会治理活动，与基层治理、社会治理和国家治理同步推进。

二、我国城市垃圾分类存在的主要问题

总的来看，大多数城市垃圾分类政策缺乏明确的分类标准，分类方法不够细致。46个试点城市中，还没有完全做到垃圾分类标准统一，多数城市采用“四分法”，少数则根据自身特点采用“三分法”或“两分法”。法律法规中缺少统一权威的生活垃圾概念、垃圾分类标准，已有标准规范体系也不健全，垃圾分类、渗滤液达标纳管排放等方面没有依据等。

（一）垃圾分类理念习惯尚未形成。居民源头分类参与意愿不强，还没有形成较为普遍的垃圾分类素养。各类主体没有达成共识，由于体制改革仍在进行当中，导致相应的管理还没及时跟上，垃圾分类具体工作大都由环卫人员完成，多半为城管或街道办事处临时招聘人员，缺乏专业知识和能力。垃圾分类实际效果缺乏有效评价，数据获取困难、分析手段不足、运用范围不广等问题普遍存在，难以形成“用数据说话”的良性运行机制。垃圾分类政策不被理解接受，在层层施压、多级传导的过程中被“打折”消化或逐级消减，相应的制度约束或政策规制呈现出网状或树状辐射，以往单一线性贯通方式难以在诸如垃圾分类等系统性、复杂性治理活动中普遍适用。垃圾分类管理没有打通闭环，从个人分装投递到垃圾处理场按类处置，数十道流程、任何一个步骤都易出现“不自觉”混装等现象，如何确保全流程透明公开受到更多关注。

（二）垃圾分类制度体制还有短板。已出台的法律法规和政策文件，主要包括国家法律法规、行政法规与部门规章，以及地方性法规与部门规章等三个层次，虽形成了基本体系框架，但相互关联以及互补功能还有较大提升空间。垃圾分类的法律不少，但多数是引导、鼓励企业和个人的“倡议”形式，缺乏处罚措施的硬性规定，管理条例法律位阶较低。法律规定内容较为分散，相互间关联不大，有些与各省的行政法规存在一定趋同，实施中难免出现多头管理。行政法规配套措施尚不完善，约束能力和惩处力度严重不足，处罚垃圾分类主体责任单位比重远远大于警告个人，对于具体实践的指导效能难以有效发挥。地方性法规相互存在差别甚至可能冲突，政策执行中的监督环节普遍缺失。体制壁垒较为明显，党的领导制度这一核心要件还没有完全发挥作用，对于统领和凝聚其他主体参与垃圾分类效果不明显。政策试点成效不佳，始终缺乏针对垃圾分类的专门性研究，出台的各类法规和政策意见出现“大而空”与“小而细”两个极端，有些执法依据还存在难以逻辑互恰等不足。

（三）垃圾分类责任划分不够清晰。垃圾跨区域清运及处理的协同机制仍不顺畅，第三方服务市场监管机制也不健全，低于成本价中标、权责不清晰或不对等、治理信息公开不及时、监管不到位等情况时有发生。对于不按规定投放垃圾行为的处罚还没有真正落到实处，居民混装投放或不按规定投放的违法成本极低。在垃圾源头分类、中端收集、末端处理的各个环节，时常出现多头管理、职能交叉等问题，互相推诿、“踢皮球”和“各自为政”等现象。权责清单制度不健全，无法从源头解决问题，在将垃圾分类任务分解下到社区时，相应的工作人员需在同一时间、同一事项配合多个“上头”部门工作。没有明确的分工协作，长期以来以下级响应上级号召的“运动式”治理为主，一旦失去持续输入就会“打回原形”。没有可用的行动指南，垃圾分类处理各环节相互脱节，没有充分统筹生产商、居民、环卫工、企业等利益主体，缺乏关联分析和整体规划。缺乏公开的回馈渠道，权力边界不清、重复管理和多头管理的“内耗”，极大地降低了垃圾分类政策传达与制度贯彻效率。

三、提升城乡垃圾分类管理水平的措施建议

破解垃圾分类难题，应当加快推进城乡融合的垃圾分类治理制度及其落实机制，总结摸索出更多有针对性、可操作强的对策建议和方法举措，从理念、体制、机制、责任等多方面共同发力。

（一）源头治理倒逼思想理念革新。供给侧“少生产、强分类、便处理”，加快绿色生产方式转型。从包装、生产、运输等各环节入手，减少过度“装饰”、避免多余废物产生，在产品上标明对应垃圾分类标识。将垃圾治理纳入城市建设规划，充分考虑垃圾处置场选址、清运车运输路线等因素。需求侧“少使用、先处理、会分类”，推动绿色生活方式养成。提高居民参与意识，促进垃圾分类效果提升，通过奖励和惩罚手段，从行为层面对居民垃圾分类进行引导和规范。在制度触达与思想宣贯的“源头”扫清障碍，通过“红黑榜”“信用排名”等方式实时展现效果，有效杜绝“制度惯性”“注意力转移”等政策执行断层。杜绝餐饮浪费、提倡绿色办公，尽量不产生或少产生垃圾，加强对老年人、家政服务人员等“重点人群”的垃圾分类技能培养。处理端“严标准、优流程、增手段”，实现垃圾分类集约发展，根据不同类型垃圾详细制定标准和实施细则，从分类、运输、处置等各流程引进新技术，将垃圾分类每个阶段都作为新的“开端”抓实抓好。

（二）依法治理加快制度体制创新。我国垃圾分类治理经由政策试点向制度形塑的过渡阶段，“法”的外延不断扩大和拓展，依法治理很大程度上可以理解为依制度治理或“按制度办事”。应当全新梳理和归纳可以有效指导垃圾分类行动的制度体系。从法律法规中形成基本制度，细化调整现行的法律法规，就垃圾分类的地位作用、责任主体、奖惩规定等普遍性、通用性要义作出硬性统一规定，通过培育居民的法治意识，使“去行政化”社区常规化治理落地生根，并从中凝练出一些制度规定。从政策演进中积淀重要制度，采取分行业、分产业、分链条制定管理办法等，将执行效果良好的政策巩固优化形成制度，有效避免地方官员流动造成的政策波动。从典型案例中提炼具体制度，不同地区根据各自实际，以社区或小区为单位，发掘和整理出“个性化”的垃圾分类制度，在内部先行试用，待成熟后再自内而外逐步辐射。

（三）系统治理促进模式机制更新。垃圾分类跨越经济、社会、生态文明等各领域，覆盖群众分类、物业分拣、环卫分运、企业分置等全范围，应当分类分级分步健全支撑各阶段各环节有效运转的制度运行机制。将党的领导嵌入垃圾治理，进一步优化社区等单位党的组织体系，理顺党政工作机制，更加突出街道党工委、社区党支部等基层党组织在政策制定、宣传教育中的政治功能。将市场机制深入公共事务，更加清晰地标明政府主导的具体内容，明确与社区、市场、企业等其他主体的职责定位与角色分工。加快政府职能转变，强化政府经济治理能力，鼓励民间和外国资本投入，在垃圾分类、资源回收、减排降碳领域加快构建一流营商环境、推进垃圾分类监管能力和治理能力现代化。将信用机制融入志愿服务，综合运用信用积分制度和奖惩激励机制等，采取社区自治与志愿服务相结合等有效尝试，构建跨地区、跨行业、跨领域的失信联合惩戒机制，实现垃圾分类治理制度执行力向广度和宽度延伸。

（四）综合治理实现各方责任明晰。借助制度、法律、政策、技术等多种工具，瞄准关键环节、聚焦重点问题，精细化应对垃圾分类各种问题。突出政府主导，优化再造协作流程，根据垃圾分类的不同环节和任务需求确定责任主体，强化不同主体间沟通协作、发挥各自专业优势，精准分配具体工作。国家和省级层面可以采取跨部门合作、联席会议制度等方式增强合力，基层政府和社区加强城管、公安、市场监督等行政执法机构的部门联动，探索第三方辅助执法等方式。发挥多元合力，清晰构建权责体系，尽量打造脉络清晰、易于表述、便于理解的制度架构，描述清楚谁干什么、怎么干、干不好怎么办等要求即可。创新方法手段，全程监管政策执行，充分发挥技术治理在垃圾分类中的粘结作用，构建以政府监督为主、社会组织监督为辅、大众监督为补充的“立体化”垃圾分类监督框架。加快城乡一体化垃圾转运站、垃圾处置场、资源回收系统等项目建设等，切实提高垃圾分类治理全过程的制度执行力。

 

本文系2021年行政改革研究基金资助课题《提升城市垃圾科学分类和管理水平研究》研究报告摘要。

 

课题组组长：丁茂战，中央党校（国家行政学院）报刊社原总编；蒲实，中央党校（国家行政学院）报刊社副总编

执笔人：刘海军，中央党校（国家行政学院）信息技术部助理研究员、二级调研员

 

报：中国行政体制改革研究会会长、副会长；

执行局主席、副主席。

发：常务理事；

研究会各部门，各相关分支机构。

中国行政体制改革研究会执行局

2022年10月17日印发