中国行政体制改革研究会

研究与建议

2022年4期 （总第4期）

 

中国行政体制改革研究会执行局       2022年10月17日

 

以网格化管理推动基层社会治理创新发展

 

治国安邦重在基层。加强和创新基层社会治理，关乎党长期执政、国家长治久安和广大人民群众的切身利益。自党的十八届三中全会明确提出“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”以来，网格化管理在全国城乡已经运行了近二十年时间，成为了创新基层社会治理的重要抓手，取得了显著成效。这种新型管理模式不仅是基层治理手段和方式的创新，更是改变了传统基层社会治理体系架构，引发了基层社会及其组织形态结构性的、整体性的变革。网格化管理对基层社会治理的创新性改变主要体现在，构建了街道-社区-网格的基层治理新体系，建立了网格成为再组织化的新型微单元，形成了治理结构扁平化和协同性新结构，前沿科技提供新动能提升治理效率和精度，增加自上而下和自下而上双向互动新渠道，创造了中国特色的世界级新案例。

一、构建了新体系：街道-社区-网格的基层治理体系

基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。改革开放以来，我们建立了党委领导下的基层组织，如在城市建立了社区居委会，在农村建立了村民委员会。但随着社会发展，传统的社会服务管理模式与城市化的快速发展不适应的矛盾也显现出来。主要表现在：一是管理方式落后，过多地依赖突击管理和运动式管理，缺乏常态化机制。二是处置方式低效，社会服务管理信息的获取和处理均显得被动和滞后，不能做到精确、高效、及时。三是随着人民生活水平的不断提高，居民对社区医疗卫生、休闲娱乐、生活保障、物业管理、文体教育等方面的服务不断提出更高的要求。四是社会的加速转型和政府职能的转变，使城市社区日益成为各种利益关系的交汇点、社会矛盾的集聚点、社会建设和管理的着力点，社会管理难度大。

在中国经济社会转型发展的大背景下，党的十八届三中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化作为改革总目标，并明确指出要改进社会治理方式，创新社会治理体制，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。网格化正是继街道和社区之后，社会管理向社会治理转变过程中的一种革命和创新，是孕育在新时代下的基层治理新型治理体制。它将过去被动应对问题的管理模式转变为主动发现问题和解决问题；实现了行政管理和公共事业管理手段数字化，主要体现在管理对象、过程和评价的数字化上，保证管理的敏捷、精确和高效；网格化管理是科学封闭的管理机制，不仅具有一整套规范统一的管理标准和流程，而且发现、立案、派遣、结案四个步骤形成一个闭环，从而提升管理的能力和水平。

二、建立了新单元：网格成为再组织化的微单元

网格化社会治理可以将治理辖区和范围缩小到一定的程度，每个小网格都是一个小社会，在每个小网格内配备网格长、巡查员、警务员以及网格员等社会治理人员，让他们共同为小网格服务，共同维护小网格社会的安定和谐与发展繁荣。 在小网格内参与社会治理的不仅仅有公安、司法、 民政等政府公职人员，同时还包括各种社会组织、社会上各领域的专家以及热心于为人民服务和社会治理的公民。通过小小的网格，调动了大大的能量，使党组织、政府、社会组织以及公民的力量得到了有效整合。党组织在网格化社会治理中发挥着领导核心的作用，政府在其中担任着主导者的角色，社会组织和公民也在社会治理中起到辅助的作用，大家都坚守自己的岗位，共同致力于构建和谐稳定的小网格，使每个小网格都得到了很好的治理，变得愈加美好繁荣。

区域越小越容易组织和动员，网格化则通过信息技术手段，突破各种物理限制，形成了新的治理单元。在居民密集的居住社区，辖区也能划分为更精细的网格。借助网格化微单元的优势，短时间内把分散的个人整合起来和动员起来，把分散的组织整合起来并动员起来，提升了政府的治理水平。例如，青岛市南区湛山街道在网格内建立了网格自管会，把网格员、楼长、志愿者等先组织起来，用自管会力量再动员和组织、服务管理原子化的居民群众。从这一角度看，网格化是从行政主导走向居民自治的一种创新性做法，在网格内组建居民微社团，培育居民自组织和合作能力，开展集体行动，参与社区公共事务治理，从而形成一种微自治机制。

三、形成了新结构：治理结构扁平化和协同性

基层治理涉及面宽、量大、事多，直接面对群众，在整个国家治理体系中占有重要位置。从治理现代化的实现路径来看，国家治理在管理层级上无法触及基层社会，只能通过自上而下的层层“施政”来实现对社会公共事务的管理。但在我国，基层政权也随着单位制的逐步消解变成了“悬浮型”——基层社会正处于裂变和碎片化过程中，个人的原子化和流动性增强，单位格局被打破，街道与社区、社区与居民之间产生了大量或大或小的结构性治理空洞。由于体制内治理资源大多截留在市区层级，出现了国家投入力度加大但基层治理效能却边际递减的趋势。为了有效解决上述难题，“治理重心下移”成为近年来国家着力倡导的政策手段，网格化管理应运而生。

网格化依托数据共享、平台建设和业务流程再造，实现了政府组织结构和决策执行流程的重整。组织结构方面，包括横向部际协调、纵向层级整合和部门功能整合三个层面，其中部际协调主要指部门之间的协调关系，协调主要通过信息系统平台和联席会议等协调机制实现。纵向层级趋向扁平主要是指依托信息化建设，实现层级的一体化运行等。区-街道-社区三级指挥平台，区级层面的“大循环”和街道层面的“小循环”。来自网格内的问题，先在街道层面的小循环解决，如果不能解决，就上升到区级层面的信息系统进行大循环解决；而呼叫中心或区级层面获取的信息，也先分配给街道层面，由属地进行解决，如果不能解决，再上升到区级层面循环解决。这样自上而下和自下而上的层级报送方式，使得很多网格结点可以共同处理一个项目，极大提高了协同性。

四、提供了新动能：前沿科技提升效率和精度

当代社会被称为信息时代，信息在现代网格化社会服务活动中的地位极其重要。在网格化社会治理中，如果要防止内部混乱而加强其组织性，就必须收集大量信息、分析整理有关信息，利用信息来进行科学的预测和决策，调整控制，从而使组织系统内部保持和谐，建立与环境的稳态平衡。而网格化管理本质上是一种信息化、数字化的管理模式，运用北斗网格码等技术通过细分管理网格，编织出一张密集而精细的基层治理之网，利用基础信息采集功能建立健全基层治理的信息系统，对网格内的人口、房屋、基础设施、舆情和风险等信息进行全面而动态的掌握，就有利于及时把矛盾、风险、隐患排查置于网格之中，这都提升了治理效率和精准度。

以杭州疫情防控为例，在疫情防控中，网格化与数字化相结合，实现了疫情防控的精细化、精准化。杭州利用“城市大脑”海量数据归集分析能力，杭州市融合交通枢纽、疾控、医疗、出行等80多个维度的大数据，搭建高危易感染人员模型，高精度锁定确诊患者及其密切接触者，为实现高效排查、精准防控提供数据支撑。在此基础上杭州市率先推出健康码，借助大数据比对，确定个人风险等级，形成专属三色码，实现市域范围内“一人一码、动态更新、亮码通行”。此外，杭州市还建立健康码运行机制，根据各地防控等级“五色图”实施分类管理，突出防控重点，精确锁定重点人群，实现动态监测 和提前预警，政府能够实现对疫情全面、系统地了解和分析， 以此做出科学的疫情判断和抗疫决策。

五、增加了新渠道：自上而下和自下而上双向互动

随着社会的进步，传统的独断专制和习惯采用的自上而下的单向管控方式已经不适宜现代化发展要求，社会治理活动不再只是少数主导者的事情，而是要与服务对象建立互动导向战略。要实现这一目标，活动主体需要做好如下几方面的工作：首先，充分尊重和信任广大人民群众，注意广泛吸取人民群众的意见，做到择善而从，并形成习惯和制度；其次，充分调动广大人民群众的积极性，培养他们的能动性和创造性；最后，增加服务活动决策的透明度，使广大人民群众拥有必要的知情权。

网格化治理正是主体和网格化客体（居民）相互制约相互作用的双向活动。网格化虽自建立之初属政府主导和推动，是自上而下的行政运行，但不容否认的是，网格化增加了一个互动渠道，虽然这种互动性目前还是单向的多于双向的，但这样的政民互动渠道已经在体制上建立起来了，依托这样的渠道，治理主体更精确了解民众需求，民生诉求才又多了一个出口，政务透明度也得到提升。比如北京市现在正在推行的接诉即办东城区主要就是以网格化服务管理中心在推动，是依托网格前期的平台建设等各项基础工作在实施，应该说网格是居民自治、社会参与的一个新的平台与纽带。因此，网格化不应仅仅理解为社会治理主导者的能动活动，而应理解为社会治理主导者和社会治理组织成员的互助合作活动。

六、创造了新案例：中国特色的世界级案例

网格作为计算机、数据源、互联网等技术的有机组合，在经济发展和企业数字化转型方面，在全世界获得普遍应用：数字化办公已成为许多企业的常态，组织扁平化和流程协同化也在迅速推进。但相较于网格计算在市场中的蓬勃发展与广泛渗透，政府的网格计算使用相对滞后，主要运用于政府电子政务改革，几乎没有用于社会管理。

我们面临着百年未有之大变局，不确定性和社会风险大量累积涌现，新问题、新需求层出不穷，传统体制机制难以适应种种挑战，迫切要求政府做出变革，从管制型向服务型转变——就此而论，网格化管理通过有序的数据流动、有效的数据治理、安全的数据共享，构建“用数据说话、用数据管理、用数据决策”的运行机制，才有望突破传统体制机制束缚，更好地适应当前人民群众对于政务服务和公共服务等更高效、更精准的迫切需要。在经历了韦伯式官僚制行政和新公共管理这两种政府治理范式的更替之后，全新的“治理”概念成为连接不同学科的纽带，是对社会科学范式危机的理论回应。2005年5月11日，在美国拉斯维加斯举办的微软全球移动应用开发合作伙伴大会上，比尔·盖茨盛赞北京市东城区的网格化管理是“世界级的案例”。因此，在政府治理现化代的动态升级过程中，中国的网格化管理在理论和实践层面都为国家治理，特别是治理重心下移这项宏大任务提供了可能的解决方案，创造了网格计算在社会治理领域应用的新案例。

 

本文系2021年行政改革研究基金资助课题《完善新发展阶段基层社会治理格局研究》研究报告摘要。

 

课题组组长：朱瑞，北京市师范大学社会学院综合办公室主任、管理学博士

执笔人：朱瑞；刘文婧，国家卫生健康委员会流动人口服务中心、管理学博士；黄海燕，中国社会科学院助理研究员

报：中国行政体制改革研究会会长、副会长；

执行局主席、副主席。

发：常务理事；

研究会各部门，各相关分支机构。

中国行政体制改革研究会执行局

2022年10月17日印发