【简政放权】

以简政放权放出活力和动力：重在应当放什么和怎样放

石亚军

李克强总理在今年全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上要求，以简政放权放出活力和动力。回顾五年多来“放管服”改革有目共睹的成效，这一要求无疑告诉人们，在改革的初衷与目标之间、措施与实效之间尚有不容盲目乐观的差距。当下，没有人会质疑简政放权与市场活力和动力的因果关系，但社会对提升因果效应广泛存在相当大的期待。推进政府治理体系和治理能力现代化，必须将“放管服”改革进行到底，而搞清楚政府应当如何以简政放权放出活力和动力，是改革在决心、信心、诚心相统一中进行到底的关键所在。

一、简政放权的着眼：市场决定资源配置并需要拥有活力和动力

简政放权的目的是重构政府与市场关系，通过政府权能外放增强市场功能，使看得见的手和看不见的手在推进经济发展中互补共济。因此，简政放权的基本着眼，是必须承认市场决定资源配置并需要拥有活力和动力。

建设现代化经济体系，推动经济健康持续发展，是实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的保障性战略选择。建设现代化经济体系，根本上是通过推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，实现转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，最终使体现社会总产出量与全部生产要素真实投入量之比的全要素生产率不断提高，从而催生强劲的经济创新力和竞争力。建设现代化经济体系的一项重要措施，就是加快完善社会主义市场经济体制。党的十九大对深化经济体制改革作出了“构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”的部署。落实这一部署，关键是要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，其中，市场的决定性作用是前提，政府作用是保障。

市场和政府，是围绕资源配置推动经济发展不可或缺的两支力量，发挥着对经济发展不同的推动作用，“发展社会主义市场经济，不仅需要‘有效市场’，还需要‘有为政府’”。经济发展取决于资源配置，同样的资源，聚焦不同的产业结构和产品项目，置身不同的管理模式和经营机制，经历不同的生产、交换、分配、供给流程，创造、转化、实现的价值和满足社会物质文化需要的效应显然不同。由于经济活动具有复杂的利益相关性和秩序波动性，资源配置必然受到两种规律的制约，一种是以供求关系为核心的经济规律，另一种是以管理关系为核心的行政规律。资源配置需要合理的体系、结构、质量、效应，经济规律蕴涵资源配置体系、结构的合理性以及质量、效应的预期性，赋予人们选择最佳匹配和合作的进路和方向，行政规律则突出资源配置体系、结构的稳定性以及质量、效应的保障性，提供人们维护最佳匹配和合作的信心、依靠和保障。市场是经济发展的驱动者，经济规律发生和发效于市场并制约市场驱动经济，人们对财富的追求和价值的渴望催生出创业创新的激情，在市场中把体现追求和渴望的激情演化为现实生动的供求关系、竞争关系、交换关系、分配关系，形成反映各种关系张力，体现各种经济活动动机与效果的契合度，各种经济行为投入与产出的对应值的基本规律。市场依循经济规律赋予人们对经济走势需要的预测力，对资本投入选择的判断力，对要素因应聚合的组织力，通过在资源配置中起决定性作用对经济的走向、规模、速率、效益产生内部必要性推动。政府是经济发展的管理者，运用行政规律配置行政资源，在经济管理中保障稳定的秩序、公平的竞争、规范的经营、合格的质量、刚需的安全。行政规律体现行政权力设置、行政权力关系、行政权力运行的客观联系，并不具有配置经济资源的天然功效，政府的职责是在尊重市场对资源配置的决定作用的基础上，通过遵循经济规律运用行政规律进行经济管理，为保证经济的质量、安全、公平、秩序产生经济的外部必要性推动。

市场对资源配置具有政府不可替代和不能僭越的决定性作用，这种作用在市场运行中究竟体现为什么？“市场经济流通领域竞争交易的本质，是建立在一定所有制基础上的所有者，行使彼此独立的商品所有权，通过自愿的相互让渡而获取经济利益的行为”。如果说资源配置对于经济发展的意义在于，把最适合特定创意的资源配置成最有效的功能体，创造最需要的经济价值，取得最大化经济效益，如果说由市场配置资源促进经济发展的意义在于，以体现经济规律直接、准确的方式将各种有效资源汇聚到特定的经济业务、平台、项目，减少和避免资源运用的浪费和无效，那么，市场对资源配置的决定性作用便在以下几个维度显而易见。

推进高质量经济发展，取决于企业的生存和发展，企业的生存和发展取决于供求对应、市场竞争、优胜劣汰、政策扶持、法治保障，市场资源配置的作用与涉及企业生存和发展的这五个维度息息相关。供求对应是企业生存和发展的生命线，企业为什么创立、朝哪里进击，始终围绕供求关系确立方向。市场提供供大需小、供小需大、供拓需缩、供缩需拓的动态变化信息，决定企业调整产业结构和产品质量的战略决策。市场竞争是企业生存和发展的源动力，企业立得住、有前途全靠以低成本、高质量、优服务占领市场，赢得顾客。市场给足企业借鉴经验、规避教训、抢占先机、克难制胜的机会，使其明确竞争对手，夯实竞争实力，迎胜竞争挑战。优胜劣汰是企业生存和发展的显法则，在有诚信、善创新、具品质的企业始终永立不败之地，而相反则被淘汰的涨落中，经济不断实现繁荣昌盛。市场以提供满足社会需要的优质产品和服务为宗旨，把机会留给懂得珍惜自己品牌，敬畏服务对象的企业，让缺乏质量和安全信誉的企业望而怯步或者昙花一现。政策扶持是企业生存和发展的输血仪，企业置身于蕴涵激励和相助，能够充分释放自身能量，可想可干可创造的政策环境，便使有限的能力变为无限，短缺的资源变为富足，并拥有可持续发展的前景。市场通过把握价格波动意涵，提示创业和创新的发力点，为公共政策的制定、调整、优化提供导向。法治保障是企业生存和发展的制动器，强有力的法治使企业的生产和经营行为因循规守则而具有正当性，并置身于确保健康发展的营商环境。市场真切反映出各种社会主体利益关系形成、变化、交集的形态和趋向，从和谐与冲突的经验和教训中明示同一主体权利与义务之间的关系值，不同主体权利与义务之间的平衡点，为维护经济发展的法治建设和实施提供有效的法治需求。

市场不是概念，而是实体，规范、旺盛、成熟的市场以理念、规则、模式、机制、价格等无形之手，发出推动科技进步、万物互联、产业升级、经济进步的有形之力。在市场通过决定资源配置为经济发展不断注入蓬勃生机的背后，市场决定资源配置本身就需要具有极大的活力和动力，而市场的活力和动力离不开市场主体的努力和政府的助力。

市场是生产和商贸运营的平台，市场的活力体现为生产在产品适销对路中创造更好更多的价值，商贸在交易供求相宜中转化和分配价值，市场活力的直接载体是企业的生命力、创造力、竞争力、续航力。企业的生命力是市场活力的根本，越来越多的企业活跃在市场，市场才能拥有高昂的气质。企业的生命力在于企业在市场能够立得住、有前途，以优质产品和服务赢得社会的认可和需要。企业旺盛的生命力既来自于企业自身的市场智慧、经营才情和竞争韬略，又来自于政府在市场准入、行政监管、政务服务中提供的行政支持。企业的创造力是市场活力的灵魂，企业有能力创造新的业态和产品满足社会不断增长的物质文化需要，是市场推动经济社会发展的功能所在。企业巨大的创造力既依赖自身的好奇心、求变欲、创新力，又依赖于政府在资金、项目、金融、税收等方面给予的行政呵护。企业的竞争力是市场活力的关键，企业在治理、产品、服务上形成良性竞争，才能使不同价值的形态和质量在比较选择中实现优化，为市场注入拼赢关系的内涵。企业强劲的竞争力既基于自身的诚信、质量、效应，又基于政府对竞争作出的规则、监督、纠偏的行政保障。企业的续航力是市场活力的延伸，企业能够在严峻挑战和激烈竞争中保持资质，实现可持续发展，是市场持久发挥作用的基础。企业坚实的续航力既成于自身长期积淀的厚重底蕴、发展意志和抗衰本领，又成于政府在帮其排忧解难、输氧造血中坚定、诚恳、有力的行政促进。

市场是产品和服务质量竞争的战线，市场的动力体现为市场充满创业创新的可预期性，使各类主体有平等的机会参与竞争，有自主的空间选择策略，有能动的条件把握发展，愿意干事，不惧挑战，争强好胜，出奇制胜。市场动力取决于企业的内驱力、意志力、抗衰力、制胜力，企业的内驱力是市场动力的源头，企业在市场看到预期才能激发内驱，彼此走在一起形成互动和竞争，构成鲜活的市场脉跳。市场能否给出企业希望的预期，并由企业的内驱转化为市场动力，往往受制于政府是否承认企业作为市场主体的态度。企业的意志力是市场动力的杠杆，企业坚守目标、勇往直前是市场推动发展的关键品质所在。企业建立了坚定的市场信心，才会勤于磨砺、勇于攻关、敢于闯难、善于取胜，企业的市场信心，当然取决于企业的勇气，同时取决于政府是否尊重企业享有的市场权力的意愿。企业的抗衰力是市场动力的恒基，企业能够不断修复锈斑，焕发新姿是市场动力不竭的保证。企业的抗衰力既来自于企业自身把握时机更新换代的自持力，也来自于政府是否体恤企业的市场命运的心仪。企业的制胜力是市场动力的主干，企业的成功造就市场动力劲强能足，企业在市场竞争中能否成功，不仅有赖于企业的本领，也有赖于政府是否助力企业的市场能效的诚意。

二、简政放权的着手：排除不当审批限制市场活力和动力的壁垒

简政放权的实质是政府刀刃向内的自我革命，政府需要履行行政审批的法定职责，同时必须区别和割舍使政府染指市场权力的不当审批。在这一意义上，简政放权的关键着手，是抓住不当审批开弓放箭，以此为靶排除限制市场活力和动力的壁垒。

行政审批是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护职能的法定职责，是政府防止市场不济和市场失灵之虞，宏观调控经济结构、局势、趋向的看得见的手的手指，为平衡经济结构、维护市场秩序、促进良性竞争、实现社会公平、防止不良行为、保证质量安全，通过行政把关发挥市场不具有的必要和重要的保障作用。凡是企业和市场主体，都需要资质和绩效的保证，凡是生产和营销，都有可能面临诚信和规则的失范，凡是竞争和博弈，都掺杂着理性和非理性的对抗，凡是产品和服务，都具有质量和安全的风险，企业和各类市场主体价值追求的背后是利益诉求，在社会总体中，不同利益诉求为实现价值追求从事的生产和经营，进行的竞争和博弈，提供的产品和服务，总是围绕低成本高效益的投入路线，在善良与邪恶、真诚与虚昧、规制与反规制的二律背反中生现。市场能够在资源配置中起决定性作用，但难以对规避和解决资源配置引发的社会问题和矛盾起决定性作用，政府运用行政审批从市场准入的端口开始，防止经济领域劣币驱除良币的隐忧，便具有无可置疑和不能取代的正当性。在改革开放中，我国政府履行行政审批职责，尤其是通过不断深化行政审批制度改革优化审批主体与对象的关系、事项与条件的关系、程序与方式的关系，为在不断深化经济体制改革中，降低利益的摩擦、矛盾的冲突、改革的代价、探索的成本，发挥了保障性积极作用。

做什么和怎么做是一个事物的两面，做什么是应然性范畴，对于行政审批定位而言，体现为正当的审批权限、审批事项、审批要件、审批流程、审批效果，怎么做是实然性范畴，对于行政审批运行而言，表现为实际上行使着怎样的审批权，以什么手段和方式进行审批，审批者与被审批者之间形成怎样的现实关系，审批带来什么样的实际效果。做什么是法定的，怎么做是人为的，只有人为的怎么做与法定的做什么相一致，行政审批才能一以贯之地发挥应有的作用，一旦人为的怎么做超出法定的做什么的本意，就会弯曲行政审批这根政府看得见的手的手指，导致行政审批不能完全使上力和使对力。

现实中，各级政府在履行行政审批职责中，创造了各种各样、形形色色的履职方式，一些履职方式与行政审批职责的本意发生游离，形成不当审批，这样的审批集中体现为碎片审批、越位审批、过度审批、嫁接审批，致使审批形态变异、审批事项野生、审批功能变效，成为限制市场活力和动力的枷锁和路障。

碎片审批是将入市事项进行事由和事务分解、过程和环节分解、实体和条件分解、时间和地点分解，由多部门独立从事而相互缺乏联动的繁琐审批。企业进入市场，需要以主体身份、经营项目、生产产品整体获得市场资格，企业从事生产和服务，需要获得产权、资本、人防、消防、环境、健康、卫生等整体许可，而碎片审批一是将资质资格认证、项目审批、产品审批分解为不同对象，由工商部门、各种业务管理部门、质检部门等分别进行行政审批;二是将与生产过程有关的各种条件划分为不同领域，由国土、规划、工商、人防、消防、城建、环保、质检、食药监部门进行行政审批。这种碎片审批方式把企业与一体政府的关系变为企业与多个政府部门的关系，在制造复杂的审批链环中拉大了政府与企业的距离，在增加制度性交易成本中限制了市场活力和动力。具体体现为：第一，分散审批使企业需要等待万里长征式审批公文旅行，开办时间漫长，无法靠自身力量应对项目时效性、资金周转局限性、资源获得因应性制约，往往造成强愿望弱可能、有项目无先机、高成本低效益，无奈从事疲惫经营，使办企业、上项目、出产品的积极性减损。第二，多头审批使企业需要承受不同部门不同审批标准带来的行政煎熬，办事工序复杂，要用成倍的精力和时间花在制作适应不同标准的文本，应对不同部门的扯皮上，往往造成耗不起来自政府的麻烦而改变设计方案甚至放弃一些作为，使企业主动创业、能动创新的能效降低。第三，重复审批使企业需要经历繁文缛节的烦扰，在同一城市同一区域办一件审批项目往往要向不同部门重复提交同类材料，在同一城市不同区域办同一件审批项目往往要重复提交同一材料，在不同地区办同样的审批项目往往要向不同地区部门重复提交同样材料，往往造成企业耗力巨大，不堪重负。

通过深化“放管服”改革，碎片审批的状况得到极大改进，各地基层政府为方便企业和群众办理审批，采取了以建设城市行政服务中心为抓手，实现集中审批的改革措施，有的实行物理性集中审批，将审批部门汇集服务中心，在一地进行多部门同场审批，有的实行化学性集中审批，或在各个审批部门之间实行并联审批，或成立统一的审批局，在一地进行多部门同场一窗审批，这些措施在解决碎片审批方面发挥了程度不同的积极作用。但是，原有碎片审批存在的弊端和深层次问题，在整体上还没有彻底解决，甚至在一些地方以变化了的形式依然存在。

越位审批是将审批权力进行同质化和无限化设置，由多级政府共同审批同一事项导致上位政府分掌本完全属于下位政府的审批权，由同级政府多个部门都拥有审批权导致各个部门追求审批权限最大化而形成的穿越审批。创立企业，开展生产，需要政府按层级管理原则和属性管理原则进行合法性和合理性认定，并给予行政许可，而越位审批反其道而行，使各级政府拥有无层级区别和无属性边界的审批权，制造了审批丛林。具体的表现一是跨层级审批，本来应当和可以由某级政府审批的事项，往往还要由上一级甚至上N级政府审批，在基层，少则60%多则80%的审批事项都是由上位法规定属于上位政府的事权，造成一个项目，县里批、市里批、省里还要批。有的项目则是审核在县里，评估到省里，论证又在市里，需要轮回盖多个公章，如同“踩高跷”;二是跨属性审批，一些属于企业投资的项目本不应该纳入政府特定审批系列，而政府却跨越属性管理原则进行审批，如非行政许可审批事项，按国务院办公厅发布的《关于保留非行政许可审批项目的通知》(国办发[2004]62号)规定，非行政许可主要针对政府内部管理事项，在实践中，各级政府以此为名，变相设定了面向企业、公民的行政许可事项。越位审批弄混了政府与政府、政府与企业、公民的关系，在强化政府权力的同时，限制了市场的活力和动力。具体表现为，第一，由于地域距离、上下级政府部门设置、不同政府审批流程的差异，一项事项获得审批必须耗费巨大的时间成本、资金成本、人力成本，企业在不堪重负中积极性创造性受损。第二，属于企业自主的项目自己不能当家，不能完全根据市场的需要和自身的愿望从事生产和经营，非行政许可导致企业自尊心、自信心、自为心遭到极大的压制，使企业很难主动考虑和实施企业升级拓展。

在深化“放管服”改革中，通过从国务院到地方各级政府层层下放审批权，以及多次取消非行政许可事项，越位审批的状况得到极大改变。但是，一些上位政府仍然存在在下放中留一手，采取所谓初审与终审分开，项目按资金额度或者运行环节分设，将一些非行政许可项目变化称谓或暗藏等手段，使改革的含金量打了折扣。

过度审批是用行政手段创制合法性名义，过度设置审批权，过度延伸审批事项进行的任性审批。各级政府行使的行政审批权，只有置于法律法规规定，以及公共权力公共性约束的范围内才能发挥好应有的作用，而过度审批常常是超越法律法规授权和公共道德规范的界限，使审批无所不在、无往不去。具体的表现一是过法度审批，按照《行政许可法》规定，只有全国人民代表大会及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会制定的地方性法规有权设定行政许可，省、自治区、直辖市人民政府制定的地方政府规章在一定条件下有权设定临时性行政许可。这就意味着，国务院各部门制定的部门规章、省市自治区政府各部门制定的地方性规章、省会所在市和较大的市政府制定的地方政府规章和规范性文件、一般的市县政府制定的规范性文件，都无权设定行政许可。然而，国务院、省、市、县四级政府大多数部门在许可法授权范围之外，通过部门规章、地方性规章和规范性文件设定了形形色色、名目繁多的审批权;二是过德度审批，行政审批应当是对审批事项的合法性和合理性进行检审和确认，而在一些层级的政府部门，在其之外暗加了合利性，以是否符合地方保护主义利益、部门利益甚至个人利益为标准进行审批，即使是合法和合理的，但凡不合利，也不予许可。过度审批人为强加于企业不应承负的苛捐杂税，限制了市场的活力和动力，具体体现为，第一，每一个政府部门设定的有理无理的审批事项都是企业办事必须登跨的一座山，企业越过了许可，还要面对以登记、核准、备案，甚至闻所未闻的管理项目、服务项目为名的审批，登跨审批的崇山峻岭，常常表现出力不可支。第二，企业办事无需在合法和合理外投入其它成本，但面对一些政府部门利益性刁难，要么干不成事，要么一定要干就必须加大成本投入，使企业在无奈中应对和无谓耗力中挣扎求生。

在深化“放管服”改革中，通过层层清权、确权、放权，建立健全权力清单制度和廉洁行政建设，过度审批状况有了很大改变。但是，有的政府部门在改革中玩弄花拳绣腿或者改变用权形式，采取创立一些新的名目和转入台下及背后运作的方式，继续延续过度审批，使改革呈现不彻底。

嫁接审批是避开禁止性审批限令，把不属于合法合规审批的事项生拉活扯地冠以正当的名分，以巧立名目的手段设立审批权的花哨审批。企业必须通过政府审批的是符合政府管理职责范围的事项，是从事生产和经营的项目本身，而嫁接审批把不属于政府管理职责的事项嫁接在许可法制约范围之外的其它名目下，赋予这些名目以特例或者其它必要的理由实行审批。主要表现为一是许多政府部门避开行政审批事项的称谓，用部门红头文件置换登记、核准、征求意见方式原有的内涵，嵌入原本在审批事项中的审批权，从事的新瓶装旧酒的行政审批;二是许多政府部门将支撑项目的要件、材料、手续混同于项目本身，将要件、材料审查和手续办理分别变成独立审批;三是许多政府部门在审批中设立和运用领导批示、绿色通道、提前介入、特事特办等方式，绕开权力清单的制约，在这些方式的庇护下行使行政审批。嫁接审批偷换概念、偷梁换柱，在新目录的掩体和洞穴中私藏审批权和部门利益，限制了市场的活力和动力，具体表现为，第一，企业防不胜防，由于对政府究竟还有哪些审批权的不确定性掌握，导致干事手脚放不开，成本依然大。二是由于变化了审批名目，一些审批流程的要求缺乏在原有审批名目下的规范，增大了政府部门行使权力和解释政策的自由裁量权，导致企业增加应对自由权力空间的成本。

在深化“放管服”改革中，通过清理各种名目的审批事项，极大地规范了审批事项的界定，对取缔非正当性审批事项，净化审批环境发挥了极大效应。但是，由于一些政府部门的观念没有完全按照简政放权的要求实现彻底转变和更新，依然存在权力本位固习和热衷审批的冲动，要么不情愿放权，要么还在以新的名目实行审批，使改革的路上依然存在暗礁和潜险。

三、简政放权的着力：通过统筹改革以简政放权放出市场活力和动力

简政放权的价值是营造改革的红利，“新时期，政府职能转变的切入点和抓手从政府职能的具体实现要素逐步转向政府职能的职权本质”，要满足社会对改革的获得感，简政放权的有效着力，是通过统筹改革切实以简政放权释放出市场活力和动力。

党的十九大提出，“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。”对于企业而言，完善产权制度，就是要用制度保障企业拥有以所有权为核心的占有权、使用权、收益权、支配权，完善要素市场化配置，就是“以利润为导向引导生产要素流向，以竞争为手段决定商品价格，以价格为杠杆调节供求关系，使社会总供给和总需求达到总体平衡，生产要素的价格，生产要素的投向、产品消费、利润实现、利润分配等主要依靠市场交换来完成。”站在十九大新的起点上，深化“放管服”改革需要在总结经验的基础上，更新观念、创新思路、推新措施，围绕尊重企业的产权和市场的作用，抓住不当审批的要害和结症，致力于从根上解决跑的次数多、交的材料泛、盼的证照繁、等的时间长、付的成本大等问题，着力统筹审批权责的横优与纵顺，统筹审批改革的绩效与公平，统筹审批领域的改革与法治，统筹审批软件的规格与系统，使简政放权简出政府优质高效的政绩，放出政府公平正义和市场主体活跃有为的权效。

1.统筹审批权责的横优与纵顺

市场活力和动力在行政审批过程中受到限制的诸多具体问题，源头出在审批权责在政府部门之间横向设置不合理，在各级政府之间纵向配置不协调。横向上，政府部门有的是按产业和事业分类确定业务管理主业进行设置，有的是按事情和项目确定业务管理主业进行设置，两类部门分别具有审批权责，难免因产业、事业与事情、项目的交叉导致审批权责横向设置呈现部门之间彼此相关而又彼此无关的矛盾状况，而对于企业，简单的产业、事业与事情、项目的关系却要面对政府审批权责复杂的横向设置。纵向上，各级政府行使的审批权责是同质化配置，典型的是同一件事情和项目，分初审、中审、终审分别由相关政府层层审批，构成繁琐的审批体系。

深化简政放权改革，为保证基本的营商秩序，当然需要在原有审批权责设置格局中分门别类推进改革，但是更需要打破原有格局，从整体上统筹审批权责设置。

一是变以部门为单位为以政府为单位在政府部门间设置审批权责，实现审批权责的横优，即“减少微观管理事务和审批事项，抓住职责任务的主要矛盾和矛盾的主要方面，集中行政资源整合审批权责。”开办房地产工程需要国土、规划、发改、住建、环保、文化、地震、园林、水利、人防、消防、教育等部门审批，开办餐饮需要工商、食药监、质检、卫生、税务、消防、环保等部门审批，以往普遍推进的改革，是在保留部门审批格局的前提下致力于提高各项审批工作的效率。深化改革，可以探索将部门为单位审批变为以政府为单位审批，围绕立项、质量、安全三个关键着力点整合相关审批权责，实行以项目为中心连带关联要素和必要环节的集中审批。当前，在党和国家机构改革方案中，将涉及商事登记、工业产品生产审批、商标注册、专利登记的相关部门组建为国家市场监督管理总局的措施，宁夏、江苏、山东、河北、四川实行的行政审批局模式，都是以政府为单位统筹审批权责的有效措施。

二是变依权域作划分为依权限作划分在政府层级间配置审批权责，实现审批权责的纵顺。过去，各级政府审批权责的配置依权域作划分，由于上位政府的权域覆盖下位政府，导致一个事项需要层层审批。深化改革，除了特定和特殊事项，应当依权限作划分，属于哪级政府权限的事项，就由该级政府全权审批，他级政府不再插足。“对已列入国家有关规划需要审批的项目，除涉及其他地区、需要全国统筹安排或需要总量控制的项目以及需要实行国家安全审查的外资项目外，在按行政审批制度改革原则减少审批后，一律由地方政府审批。对国家采用补助、贴息等方式扶持地方的点多、面广、量大、单项资金少的项目，国务院部门确定投资方向、原则和标准，具体由地方政府安排”，“依法需要实施的生产经营活动审批，凡直接面向基层、量大面广或由地方实施更方便有效的，一律下放地方”，“将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方政府”。

2.统筹审批改革的绩效与公平

党的十八大以来，简政放权从投资审批、生产经营活动审批、资质资格许可和认定、专项转移支付和收费、部门职责交叉和分散、工商登记等方面全面推开，在大幅度取消审批事项中，改革取得了显著成效。但是，仍然存在两个需要重视和加以解决的问题，一个是绩效有待提高，目前在国务院部门行政许可和中央指定地方实施行政许可的1300多项中，很多是不必要的，在各级政府推进审批制度改革各项措施中，措施之间相辅相成的整体性效应还不够高;另一个是在审批改革中，对各类市场主体的政策尺度和效应存在不公平差别。究其原因，是各级政府对改革的注意力分散到各类改革措施的单一推进中，来不及对改革作一揽子统观、统筹、统推，导致顾此失彼。在深化改革中，必须统筹审批改革的绩效和公平。

一是推进审批改革倒逼治理改革，以提高审批改革的绩效促进治理体系的完善。完善政府制掌标准、法律无缝规范、企业恪守诚信、违法必受严惩的治理体系，是深化改革的目标。要将前一段分门别类的审批改革作总体考虑和部署，抓住相互间联系紧密且对整体改革起关键作用的环节，实行整体性改革，在商事登记制度改革中把压减企业开办时间、推进照后减证、全面清理各类工业产品生产许可、推进市场主体简易注销、推进商标注册和专利登记便利化整体推进，在投资项目审批改革中把全流程压缩审批时间、优化项目报建审批流程、实行区域评估等措施整体推进;要完善市场监管和行政执法法律法规体系，尤其针对简政放权和加强事中事后监管可能出现的改革风险，加大制度规范的力度;要加快建立健全企业诚信承诺制度，提高企业自律守信的素质和能力;要对钻改革的空子违法营商的行为进行高成本惩处，营造不法行为难以立足市场的局面。浙江省“最多跑一次”改革的绩效之高和成功之大，根本在于跳出就审批推审批的思维，走了一条从审批改革出发，抵达整体治理目标的有效路径，构建“政府定标准、企业作承诺、过程强监管、信用有奖惩”的改革模式，以企业一次性承诺为基础，政府整体实行“一箩筐审批”，同时联动市场监管和政府服务的一系列改革，取得了企业认可、群众满意的绩效。

二是实现审批公平化，使各类市场主体平等享有改革红利。要按照国务院出台的两个“36条”和一系列政策举措，致力于对各种资本和企业全面破除市场准入壁垒，大力清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，出台普惠性政策、放开竞争性业务、实行全国统一的市场准入负面清单制度、提升跨境贸易便利化水平，打破地方保护和行业垄断，改变不同所有制主体在资质许可、政府采购、科技项目、标准制定等方面不公平待遇，使民营企业能够公平享受财税、金融、土地、人才等政策。要进一步推进减税降费，通过深化结构性减税的税制改革，落实扩大享受减半征收所得税优惠政策的小微企业范围政策，减少征税自由裁量权、增加透明度，加强税收征管，坚决查处偷税、逃税、骗税等违法行为，推出具实效、管长远的清费减费举措，清理规范政府性基金和行政事业性收费，全面推行依清单收费，治理各种中介服务乱收费，斩断利益关联，破除服务垄断，完善乱收费举报投诉查处机制，切实做到“阳光收费”。

3.统筹审批领域的改革与法治

深化简政放权遭遇的一大制度性障碍，就是法律法规的“天花板”，突出的表现是，其一，各级政府取消、下放审批事项，均不同程度地面临与原有法律法规的冲突;其二，基层政府在改革中行使下放的审批权，由于上位法的制约，缺乏合法性资源;其三，地方政府在创新审批模式中，由于法律法规不健全，使许多措施认定使用难、跨地区办理难。深化改革，必须突破创新与法律的二律背反，实现改革与法治的有机统一。

一是以改革为导向促进法律法规完善。面对改革与法律法规的冲突，存在谁为优先的问题，以原有法律法规优先改革必将裹足不前。必须以习近平总书记关于“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步”，“不能让一些过时的法律条款成为改革的‘绊马索’”的指示精神为指南，确立法律法规为改革平路而不是改革为法律法规让路的观念，各级政府应当主动配合人大和司法机构，“按照在法治下推进改革、在改革中完善法治的要求，抓紧清理修改一切不符合新发展理念、不利于高质量发展、不适应社会主义市场经济和人民群众期盼的法律法规，及时把改革中形成的成熟经验制度化”。

二是以法律法规为保障，推进改革不断深入。法治在保障经济社会发展中，发挥着引领、规范、促进、保障四大作用，立法机关和司法机关要主动思考法律法规体系如何引领改革的方向，规范改革的行动、促进改革的进程、保障改革的实现，主动深入实际了解改革与法治的现状，倾听改革的法治需求，“坚持立法先行，坚持立改废释并举，加快完善法律、行政法规、地方性法规体系，完善包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程在内的社会规范体系，为全面推进依法治国提供基本遵循。”国家应当考虑扩大授权立法的地方人大立法范围，考虑在一些承担国家改革开放战略任务的区县级，授予人大一定立法权。

4.统筹审批软件的规格与载体

各级政府在深化简政放权改革中，所有削减权力、整合机构、简化手续、压缩程序的措施，都是为了实现行政审批提质增效，随着改革的深入，所有措施努力的结果，都因为面临缺乏统一的信息化政务服务平台而不能彻底生效。当简政放权放到基层政府要承担大量具体审批事项的程度时，一则审批权责在各级政府之间的重新配置，许多由基层出发必须通过经过多级政府审批的事项需要上下联通的信息化系统给予支持，二则同级政府不同部门的并联审批需要部门信息的共享和互促，三则各级政府推行的电子档案、电子印章、电子签名、电子证照，需要统一的信息化系统的整体支撑。但是，条块分割的管理模式造成既由于层级相隔没有一套全国自上而下统一的信息化政务服务平台，又由于垂直管理中行业标准不一使上下左右不同部门间信息共享不畅，导致所有改革措施只能一定程度地生效于一级政府或者几个部门管辖的领域，难以形成跨政府、跨部门的整体效应。“信息技术的广泛运用是数字时代政府治理的重要特征，也是推动‘放管服’改革的重要工具之一”，走向改革的深处，必须把统筹审批软件的规格和系统，建设四通八达的信息化政务服务平台视为当务之急。

一是统一技术规格，以统一标准和搭建踏板两种方式解决信息共享中的规格屏障。“虽然各省市各自推出了数据开放平台，但存在数据量少、数据标准不一、数据更新周期长、数据可机读水平较低等问题，开放平台上的政府数据难以满足公众需求，政府数据很难通过再利用来发挥巨大价值”。在需要重点加强的审查事项、办事流程、数据交换等方面的信息化建设中，同一层级政府应当统一在权限范围内所有部门的信息技术标准，实现横向打通，属于不同行业的部门，应当自上而下搭建在不同标准间可对接、可转换、可使用的技术踏板，实现纵横打通，推进跨地区、跨行业、跨部门、跨层级信息数据开放共享。

二是建设全国整体性信息化政务服务系统，要由国务院统一部署、各省市自治区步调一致，首先实现国务院部门数据共享，并以此为枢纽，构建全国有机融汇地方平台、部门专网、独立信息系统的全国整体性信息化政务服务系统，使“政府在数据开放的周期中，对后台数据进行整合建设，无障碍地向社会提供适合再利用的海量数据”，“打造横向到边、纵向到底的政务服务网络平台，通过网络实现服务预约、办理、查询、核对等业务”，在满足地方普遍性政务服务需求的基础上，逐步使政务服务事项全面实现“一网通办”。

【基金项目：国家社科基金重大课题“内涵式大部制改革视野下政府职能根本转变研究”（编号：13&ZD034）】

（作者：石亚军，中国行政体制改革研究会副会长，中国政法大学原党委书记、教授）

（摘自：2018年12月12日《中国行政管理》）

行政审批制度改革辨析

臧悦

一、行政审批制度改革发展历程

目前，我国行政审批制度改革主要经历了三个阶段：一是培育自由市场为核心的简政放权。二是自我管束为核心的规范权力运行。三是提升服务品质为核心的政府治理。2000年，中关村科技园区管委会推出了国内首个网上行政审批系统，网上政务大厅模型初现。2001年，国务院启动了行政审批制度改革,全面部署开展行政审批制度改革。2003年，《行政许可法》颁布实施。2008年，国务院下发《关于深入推进行政审批制度改革工作的意见》。同年，成都武侯区成立了全国首个行政审批局，最早实行“审管分离”制度。2013年以来，中央政府高度重视简政放权改革，承诺五年内国务院部门行政审批事项压减三分之一，实际上仅用两年就实现了这个目标。2013年9月起，先后在上海等省市设立11个自贸试验区，先行先试，“双随机、一公开”监管、“证照分离”、“一照一码”、负面清单管理等举措有力地促进了贸易和投资便利化。

2014年起，为了落实党中央、国务院关于“简政放权、放管结合、优化服务”改革工作的决策部署，全国部分省市迅速行动，以推进行政审批制度改革为突破口，短短几年时间取得了显著成效。其改革的共同点是树立了“以人民为中心”的改革理念，以规范流程、简化程序、压缩时限、优化服务、提高效率为目标，聚焦与老百姓和企业生产生活密切相关的领域，如市场准入、投资建设等。其改革进程一般遵循以下几个步骤：第一步是清理并取消非行政许可审批事项。第二步是以“梳理公布清单，建设网络平台”为核心内容，设计改革架构。各省市相继公布政府权力清单、责任清单、企业项目投资负面清单等，上线运行集政务公开、行政审批、便民服务等功能于一体，覆盖省市县乡（镇）的政务服务网，省市县三级绝大多数审批服务事项能够网上办理，实现线上线下、虚实一体、协同发展。第三步是实施部门间流程再造和权力重构，设立行政审批局，分批次开展相对集中行政许可权改革试点。2016年5月，李克强总理在全国推进“放管服”改革电视电话会议上强调，要将设立行政审批局的改革经验向地市一级推广。如今，行政审批局已在全国多地开花，各地都在探索符合自身特点的行政审批改革，积累了丰富的实践经验。

在此基础上，先进省市形成了各具特色的行政审批改革品牌。2014年，天津市滨海新区行政审批局因“一枚公章管审批”，受到国务院的高度肯定。2016年底，浙江提出“最多跑一次”改革，通过“一窗受理、集成服务、一次办结”，实现政务服务模式创新。2017年6月，江苏省提出在全省建立“不见面审批服务体系”。通过统一的审批平台实现信息共享，通过相对集中行政许可权实现职能整合，通过集中批、联合审、区域评，最大限度优化审批流程、提高审批效率。2018年5月，中办、国办印发了《关于深入推进行政审批服务便民化的指导意见》，向全国推广江苏、浙江等地行政审批改革经验做法。

二、行政审批制度改革的疑点、堵点及成因分析

对于当下行政审批制度改革中存在的疑点，亟需予以厘清，梳理出阻滞行政审批制度改革进程的原因，是为了打赢改革攻坚战树立靶心。

1.厘清关于行政审批制度改革的“疑点”

（1）相对集中许可权，为什么是“相对”而不是“全部”？行政许可权的集中不是片面追求大而全的绝对集中，专业性较强且法律有明确规定许可权行使主体的审批事项，不宜简单地集中并转到一个部门。哪些许可权可以纳入到行政审批局，在当前阶段，应坚持问题导向，优先解决企业和群众办事最难最烦的领域和环节，如将市场准入、投资建设、复杂民生办事三个领域作为主攻方向，各地（区）可根据自身实际，在此基础上在其它领域探索集中行使有关权力。

（2）行政审批局与政务中心之间是什么关系？行政审批制度改革之初，各地都建立了政务服务中心，集中受理行政审批事项，推行“一站式办公”的运行模式。但是，各地的政务中心普遍存在“人到权不到”的情况，审批权依依旧在主管部门，因此只是“物理聚合”。随着大数据时代的加速到来，网上审批也可以达到行政审批物理集中的效果。行政审批局是相对集中行政许可权的一种实践模式，将政府各部门的行政许可权交由一个部门行使，设立的目的是最大限度降低行政审批时限、进行政府审批流程再造。改革的核心是将原本属于审批部门之间的外部行政活动转换为一个单位内部的行政行为，即变行政审批由体外循环为体内循环，推进审批职能“化学融合”。

2.分析造成行政审批制度改革主要“堵点”的原因

由于以审批为轴心的计划经济时期的政府管理模式有强大惯性，当前行政审批中存在的“堵点”仍表现为“时间长、收费多、盖章多、中介多、提供材料多”的“一长四多”。按照行政许可法，只有行政机关才有许可权，但现实中却形成行政机关设法立权、事业单位审查评估、行业协会考试认证、资质企业垄断收钱的“套娃结构”，构成一个利益链。改革试点虽然亮点纷呈、成效明显，但是成效只是阶段性的、初步的，与高质量发展水平要求和人民群众的期盼相比，仍存在不小的差距。分析其原因，主要有以下几个方面：

（1）思想不够解放。有些政府工作人员身体进入新时代，而思想还停在“过去时”。我们从计划经济走来，习惯于重批轻管、以批代管，对审批很迷恋、对监管很迷茫、对服务很冷漠。由于改革涉及到权力和利益的重新分配，有些部门不愿意打破既有的权力格局，依然习惯于依赖行政手段，而对法律、市场、技术等手段运用不够，对事中事后监管重视不够，导致有些行政审批事项取消后，出现变相审批，相应的监管和服务也跟不上。有些部门将改革片面理解为编制和机构的变动，将监管不力的原因简单归结为人力不足。

（2）机制不够健全。具体表现为三个方面：第一，各地审批制度制定标准口径不一，导致处于不同区域的企业对接时出现问题，无形中增加了企业制度性交易成本。第二，与行政审批改革相配套的法律法规不健全，“形式审查制”导致虚假证明、虚假材料泛滥。法律法规对行政主管部门的监管责任规定得不够具体，监管责任不严，追责力度不大，部门之间缺乏联动监管的法律举措。第三，横向集中行政许可与纵向行政管理体制构成矛盾，增加了工作对接和协调的难度。设立行政审批局打破原有政府职能的边界，一些地区成立行政审批局后，没有“职责同构”的上级主管部门，带来同级审管部门、上下业务部门间权责关系模糊，可能会导致审批与监管相互脱离或割裂。

（3）信息不够开放。信息技术是推进行政审批改革最重要的手段，大数据时代，部门间信息共享在技术上已非难事，“信息孤岛”、“数据壁垒”现象依旧存在，最大问题出在部门间权力利益分歧上。有些部门通过不开放端口把权力固化在本部门，不同的部门你查一遍我查一遍，让企业不堪重负。部门间政务信息资源共享依然困难、跨部门协同应用覆盖面还不够宽泛。涉企及各类监管、信用信息分散在银行、工商、公安等部门，无法共享使用，导致大量经济数据不能发挥作用。

三、以“五化”深入推进行政审批制度改革

阻碍改革成效的障碍，可以通过对行政审批改革实施标准化、便民化、无缝化、系统化、互动化地改造来破题。

1.提升标准化水平

一是审批标准统一化。统一地方审批标准。中央政府应及时将各地自行制定和实施的审批标准进行统一，加快推进地方标准的互认。二是项目设置合理化。实现审批“从部门为中心”向“以申请人为中心”转变，形成一个按项目生命周期排列的完整的“项目档案”。制定行政审批项目清单，明确项目名称、设定依据、审批机关、审批层级、办理时限等基本要素，最大限度便利企业创业、群众办事。三是审批流程标准化。行政审批局实行受理、审查和批准环节相分立的审批方式，强化分类审批标准化，进行流程再造，建立一个责任明晰、运转协调高效的审批机制。四是评价标准科学化。对于改革成效的评价，当前多数是依赖体制内的自我评价，评价指标主要集中在保留、取消、下放的审批项目数量、提速率、办结率等方面。要完善行政审批制度改革的绩效评价机制，探索构建关于营商环境的评价体系，设计政务环境评价指数，并引入第三方参与评估，注重服务对象体验。

2.提高便民化程度

首先，建设建好“一张网”。行政审批制度改革的落脚点是将建设服务型政府落到实处，通过建设“互联网+”政务服务，扩容网上政务服务平台，推动信息数据跨地区、跨部门、跨层级开放共享，构建网上办事大厅、实体办事大厅、移动客户端、自助终端机相结合的便民服务，实现线上线下良性互动。群众、企业和审批人员可以快捷地获取审批信息。通过使用移动审批APP，实现审批人员在移动过程中通过手机进行审批。群众通过智能自助终端和政府服务微信公众号等，实现“一次认证、全网通行”，变“群众来回跑”为“系统协同办”，通过就近办、同城办、快捷办、异地办，可以随时咨询、查询审批相关事宜。

其次，推行网上联动审批。行政审批局组建运行后，原有政府信息服务平台难以支撑审批电子化运行，需要开发统一的审批平台软件。第一步确定共享信息的审批部门，厘清需要共享的信息类型与内容，第二步做好部门专网和独立信息系统的整合接入工作，形成统一高效的多级网上联动审批系统，通过信息数据实时交换、共享，实现市级各部门之间以及市、县、镇三级网上联动审批，最大限度提高审批效率。

再次，深度推进大数据分析，对存量数据资源进行分析研判，发掘和释放数据资源的潜在价值，把握和预判公众办事需求。

3.实施无缝化改造

美国著名管理学家拉塞尔·M·林登提出“无缝隙政府”的概念，他认为无缝隙组织以一种新的思维方式和组织形式对传统的官僚制进行改革，这一治理理念对行政审批制度改革具有重要的启发意义。一是由单一环节监管向全过程监管转变。政府部门不应只是关注“入口”的审查，而要对市场主体行为的全过程进行有效的监管和提供精准、便捷、高效的服务。二是从重事前审批到重事中、事后监管转变。健全审管衔接机制，由较高层级政府建立议事协调机制，加强部门间的协调配合，确保审批、监管无缝对接。理顺审批部门与职能部门的责任边界，明晰审批职能剥离后政府部门干什么、如何干的问题。过去是“谁审批，谁监管”，改革后变成“谁审批，谁负责；谁主管，谁监管”。审批局承担审批行为的法律责任，职能部门对事中事后监管和相关服务负责。三是创新监管方式。健全“双随机一公开”抽查机制，根据随机抽查事项清单，健全市场主体名库和执法检查人员名库，探索跨部门联合抽查机制，随机抽取抽查人员及抽查对象，并公布抽查结果。四是建立立体多元的监管体系。以线上线下无缝对接的监管制度链为保障，形成宽进严管、信用监管、企业自治、行业自律、社会监督、政府有效治理的监管体系。五是完善信用体系建设。政府带头守信，将失信行为纳入问责范畴。加快推进涉企信息共享，构建守信联合激励和失信联合惩戒机制，一处失信，处处受制。

4.注重系统化提升

首先，打破条块分割推进大部门制改革。一是深化综合行政执法体制改革，将职能相近、对象相同、执法方式相似的执法部门进行归并整合，解决多头执法、多层执法等问题。二是设区市的各市（区）普遍推行相对集中行政许可权改革，成立行政审批局，并将垂直管理部门与政府具有审批职能的部门进行业务整合。其次，行政法规、地方性法规及时细化补位。把改革中形成的成熟经验制度化，及时修改或废止不适应发展要求的相关法律法规。如在商事制度改革中，出台细化责任条例，对出具虚假证明、虚假信息等行为明确违法成本。将网上审批纳入行政许可法律框架，研究制定网上审批的法规及标准，明确审批人员及申请人的权力和责任。同时，建立一套切实有效的容错、纠错机制。再次，清理规范涉审中介。梳理审批前置中介服务项目，清理没有法定依据的项目，对保留下来的项目实施目录化管理，依清单收费，通过信用等级评价方式加强对涉审中介的管理，引导其健康有序发展。最后，政府部门“减少审批”的同时要“增加服务”。通过向社会力量购买公共服务，为其发展壮大补给动力。通过改变公共服务的提供方式，来提升公共服务的品质。

5.重视互动化研究

实施改革的全过程中，对于行政审批权为什么要下放、下放到什么程度、怎么下放、基层承接能力如何等等方面都要深入基层调研，广泛征求意见，增强政策的可操作性，并做到跟踪问效、持续改进，在上下互动中扫清思想障碍形成改革共识。行政审批制度改革刀刃向内，目的是重塑政府和市场的关系，为企业松绑、为群众解绊、为市场腾位。通过“一枚印章管审批”、“一个网络管服务”、“一支队伍管执法”，实现“简政放权、放管结合、优化服务”的改革目标，助推全面深化改革不断深入。改革已经破题，未来还需要持之以恒地深化推进。

（作者：臧悦，中共泰州市委党校）

（摘自：2018年12月20日《社会科学动态》）