【放管结合】

推进市场监管改革创新 持续优化营商环境

马晓白

根据世界银行最新发布的《2019年营商环境报告》，我国营商环境总体评价在190个经济体中位列第46位，较2017年上升32位，较2013年上升了50位，同时被评为十大改进最显著经济体之一。

一、我国优化营商环境的做法与成效

近年来，从中央到地方各级政府都高度重视优化营商环境工作，国务院及各部门颁布了约200份文件，推动开展优化营商环境的改革或改革试点工作。在市场监管领域，主要体现在以下几个方面：

（一）大力推进简政放权

持续深化商事制度改革，激发社会创新创业热情。一是改革注册登记制度。在完成“注册资本由实缴改认缴”“先照后证”“减少前置审批事项”等改革措施的基础上，进一步推进“多证合一”改革，实行“多证合一、一照一码”，在全国层面实行“二十四证合一”，同步推进电子营业执照试点，加快企业登记管理全程电子化，大幅度缩短企业从筹备开办到进入市场的时间，目标是到2019年上半年全国范围内将企业开办时间压缩至8.5个工作日。二是推行“证照分离”改革试点。此项改革试点分类处理“证”的管理，旨在解决“准入不准营”的问题。在10个自贸试验区复制推广上海市改革试点成熟做法，选择审批频次比较高、改革后效果比较明显的116项行政许可事项，先行开展改革试验。2018年10月，国务院决定在全国推开“证照分离”改革。三是全面推进企业简易注销登记改革。自2017年3月1日起全面实行企业简易注销改革，对未开业企业、无债权债务企业实施简易注销程序，简化企业申报材料、压缩公告日期到45日。

世界银行《2019年营商环境报告》显示，我国“开办企业”指标表现亮眼，从上年的第93位大幅跃升至第28位，一年进步了65位。开办企业的环节从7个减少为4个，平均用时从22.9天减少到8.6天，开办成本从人均收入的0.6%减少到0.4%。商事制度改革产生了良好效果，有效降低了企业制度性交易成本，同时激发了市场活力，促进了创业就业和民生改善。截至2018年9月底，全国实有市场主体已达1.06亿户，其中商事制度改革以来新设立市场主体占比达73%。日均新设企业从改革前2013年的每天0.69万户提高到今年的1.84万户；每千人企业数从改革前2013年的11.4户提高到今年的23.9户，增加了1倍多。

深化行政审批制度改革，减少政府对市场主体经济活动的直接干预。一是加快制定市场准入负面清单。在国内负面清单方面，国家发展改革委、商务部2016年选择四个省市开展市场准入负面清单试点，2018年根据试点情况启动修订工作，按照计划将形成《市场准入负面清单（2018年版）》。在外资负面清单方面，2018年我国发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，大幅度放宽市场准入，清单长度由63条减至48条，共在22个领域推出开放措施。二是清理规范投资项目报建审批事项。国务院2016年对65项报建审批事项进行改革，清理规范后减少为42项。发布《政府核准的投资项目目录（2016年本）》，企业投资建设目录外的项目，实行备案管理，出台《企业投资项目核准和备案管理办法》，确立企业投资主体地位，激发市场主体扩大合理有效投资。三是削减工业产品生产许可证。按照“最大限度取消审批项目、最大限度下放审批权限、最大限度优化审批程序”的原则，2017年到2018年两次压减工业产品生产许可证管理目录，在国家层面取消了33类产品的许可，保留了3类产品的强制许可，下放了12类产品的许可；目前仍实施许可的有24类产品；同步实施“一企一证”改革，网络公示获得许可的企业名单。

（二）强化事中事后监管

全面推行“双随机、一公开”制度。为应对市场主体数量快速增长，一些领域存在检查任性、执法扰民和执法不公等突出问题，2015年国务院提出大力推广随机抽查，规范监管行为。一是明确监管总体要求。要求随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开，减轻企业负担和减少权力寻租。2018年全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议进一步提出目标，要求五年内健全以“双随机一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。二是规范“双随机、一公开”实施机制。2016年，原国家工商总局要求对市场主体的监督检查都必须通过“双随机”方式进行，明确抽查事项占总执法事项的70%以上；2017年要求年度抽查工作中，企业数量抽样比不低于3%。2018年下发《随机抽查事项清单（第二版）》，涵盖登记事项检查、公示信息检查、直销行为检查、流通领域商品质量检查等八大类。三是推动各部门各地方出台落实举措。发展改革委在项目稽查、交通运输部在运输治理、生态环境部在环境执法、市场监管部门在工业产品生产等方面都发布了“双随机一公开”实施办法；地方也涌现出一些典型做法，如福建把抽查检查结果信息作为企业信用风险分类的重要考量因素，增强了对市场主体的威慑力。

探索综合监管和社会监督。随着企业经营范围日益跨界化，活动半径日益全球化，各部门“互不通气”式的专项监管越发无力。同时，部分企业反映疲于应对多头执法、重复检查，亟须加强综合监管。一是健全综合监管执法体制。2015年国务院提出探索推进统一市场监管和综合执法模式，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，配置执法力量。2018年组建成立国家市场监督管理总局，整合工商、质检、食品、药品、物价、商标、专利等多项执法职责，成立一支集中统一的、综合型市场监管执法队伍。二是强化大数据监管支撑。2015年国务院提出运用大数据技术及时掌握市场主体经营行为、规律与特征，提高政府科学决策、风险预判和精准化监管能力。北京市2018年初推出“市场监管风险洞察平台”，将北京164余万家企业纳入监测范围，每个企业名下关联数据达220余项，其便捷易用、指向精准的功能得到一线市场监管人员认可，得到国务院表扬。三是鼓励社会监督和投诉举报。目前看，政府唱“独角戏”已难以有效解决监管中的矛盾和问题，国务院提出一方面推进行业自律；另一方面鼓励社会监督，创造条件鼓励群众积极举报违法经营行为，充分利用新媒体等手段及时收集社会反映的问题，形成消费者“用脚投票”的倒逼机制。

强化信用联合奖惩。市场经济是信用经济，但长期以来，一些市场主体对自身信用不珍惜。随着信息技术的广泛应用，获取监管对象信息的渠道日益丰富，强化信用监管水到渠成。一是加快社会信用体系建设。2014年国务院发布《社会信用体系建设规划纲要2014—2020》，目前联席成员已达40个部门，建成“信用中国”网站，汇集、整理政府部门所掌握的、可公开的企业、自然人信用记录，以供各类经济主体查询。截至2018年7月底，全国信用信息共享平台已归集各类信用信息231亿条，“信用中国”网站已归集行政许可信息7744万条，行政处罚信息2543万条。二是强化企业信用归集和公示。原国家工商总局2014年起加快形成全国统一的企业信息公示大数据平台，以企业登记机关为枢纽，将各方面掌握的企业信息记于企业名下。2017年发布《政府部门涉企信息归集资源目录（第一版）》，涉及50个部门需要归集的涉企行政许可事项998项，以及48个部门需要归集的涉企行政处罚事项3287项，全面展示企业事前许可和事中事后处罚信息。三是推进政务诚信与个人诚信。政务诚信是社会诚信之本，具有表率和导向作用。2016年国务院下发关于加强政务诚信建设的指导意见，提出需加强政府采购和招商引资等重点领域诚信建设，将危害群众利益、损害市场公平交易等政务失信行为作为治理重点；对拒不履行承诺、严重损害企业合法权益的依法依规追责。此外，为增强社会成员诚信意识，2016年国务院提出加快推进个人诚信记录建设，推动完善个人实名登记制度，健全个人严重失信行为披露、曝光与举报制度等。四是健全联合激励与惩戒机制。中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，规定了涵盖担任公职、行业准入、政府支持、出境限制、消费限制等11个大类共37项联合惩戒措施，并要求法院及时准确更新失信被执行人名单信息。以最高人民法院为例，从2013年10月至2018年6月30日，全国法院累计发布失信被执行人名单1123万例。全国280万失信被执行人迫于信用惩戒压力自动履行了义务。

二、存在的主要问题

市场监管领域的多项改革在改善营商环境中发挥了重要的支撑作用。随着改革逐步进入“深水区”，也遇到了一些不容回避的问题。

（一）深化商事制度改革的部分措施有待进一步落实

“证照分离”等深化商事制度改革的重点举措在更大范围、更深层次进行复制推广，部分地方反映出落实不够到位的问题。“审批改备案”改革的本意是市场主体将相关材料报送政府主管部门，不需要政府部门事前同意即可开展经营活动。但有的事项政府部门实际上还要求出具所谓的“备案证明”。如经营性棋牌室设立许可改备案后，考虑到完全放开市场可能有一定风险，所以市场主体来申请后，审批部门仍然要求先实地察看，符合条件后出具证明，市场主体才可进行相关经营。有些部门甚至变相将“备案改审批”，对于一些没有把握的市场主体反复要求补充材料，甚至“不予备案”。再如对一些开放项目在实施中增加了“限制条件”，50平方米以下小型餐饮经营许可改备案后，如何定义“小型餐饮”以及是否取消环境影响评价等问题，让相关部门感到十分棘手。根据一些城市监管部门的解读，“小型餐饮”最终被限定在馄饨店、馒头店、饮料店三类，同时还需满足“不产生油烟”的条件。

（二）信用体系建设相对滞后

党的十八大以来，我国着力构建以信息为基础、以信用为核心的新型市场监管体制，国家通过推行统一社会信用代码制度、全国信用信息共享平台、“信用中国”网站、对失信人予以联合惩戒等措施，初步构建“一处失信、处处受限”的信用监管格局。但我国信用体系建设刚刚起步，逐步暴露出一些问题。第一，主要靠党中央、国务院文件来强化社会信用，《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》明确提出“到2020年，社会信用基础性法律法规和标准体系基本建立”。但截至目前“社会信用法”及配套条例尚处于缺失状态。第二，信用数据共享与需求之间存在较大差距，长期以来各部门以信息保密和国家安全等理由，不愿意共享信息资源，形成“数据割裂”“信息孤岛”，主要靠行政力量和部门间协商，来归集市场主体数据，难以全面监管对象信用情况。第三，《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）提出不断完善诚信典型“红名单”制度和严重失信主体“黑名单”制度，《国家发展改革委人民银行关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》（发改财金规〔2017〕1798号）提出各省级有关部门可根据需要制定地方标准，但黑名单涉及对主体权利的限制，需要法律给予保障。第四，联合奖惩的尺度和信用修复的标准在不同领域存在弹性，目前铁路部门、司法部门等已采取措施惩戒失信人，但对于市场主体的各类失信行为，缺乏相对一致的惩戒规范和要求。第五，信用信息融合统一问题，目前我国存在多套信用体系，如何发挥各部门作用，避免信用体系不兼容，保护好数据安全和个人隐私是亟待解决的问题。此外，我国信用服务市场比较滞后，如何规范发展征信市场，鼓励调动社会力量广泛参与，形成合力也需要进一步破解。

（三）监管资源配置存在不足与不均的矛盾

监管资源的配置与监管职能转型密切相关。过去，监管的重心落在各类行政许可的严格审批上，主要是企业登门办理，所需要的监管资源与行政许可的数量、办事程序的多少呈现正相关关系，主要配置在审批部门上。简政放权之后，一方面，取消、合并和下放行政审批事项数量逐年增长，此时对事前审批的人员数量不断压减，但随着新成立市场主体数量的不断攀升，维持市场公平秩序，就必须走出办公室，到市场一线了解情况，按照法律要求进行行政执法，此时的监管人员配置就应与市场主体总量和抽样比例成正比。对基层一线政务部门的调研发现，除了按照合适的比例不断增加事中事后监管的资源配置外，还需要把更多的监管资源由上级审批部门配置到基层执法一线，并加强转岗和执法技能等培训。在人手增加有限的情况下，为了增强执法效能和提升对市场主体的服务便捷程度，需要借助互联网、云计算、大数据等新兴信息化手段，构建以大数据为基础的新型监管支撑系统。目前在监管信息化方面资金投入相对有限，而且跨部门、跨系统、跨层级之间的数据共享和业务协同推进力度虽然很大，但与监管体系向信息化、智能化和精准化转型的要求相比，还需进一步加大投入和加快推进。

三、下一步工作建议

市场监管领域的改革应遵循“宽进严管”的既定目标，围绕进一步深化商事制度改革、加强信用体系建设，加强改革之后的制度体系、相关配套措施的重构，充分释放改革的宏观效益。

（一）深化商事制度改革

持续推进压缩企业开办时间工作，推行企业开办全程网上办理。抓紧梳理涉及市场准入改革的涉企行政审批事项责任清单，按照“证照分离”改革的四种方式，在自贸区率先实现“证照分离”改革全覆盖，条件成熟后在全国推广，着力解决“准入不准营”问题，提高企业在办理营业执照后，对于涉及行政许可事项办理的透明度和可预期性。

（二）加强信用体系建设

我国采取了政府主导的社会信用体系建设模式，已经建立了基本框架，有些工作需要进一步深化。优化完善信用平台，在各级政府形成互联互通、业务协同、信息共享的公共信用信息平台“大系统”，为查询使用信用记录和实施联合奖惩提供大数据支撑。加强信用信息归集共享，加大公共信用信息归集力度，提高数据归集的规范性、准确性和时效性，完善信用共享机制，实现公共信用信息与征信信息、行业信用信息及第三方信用服务机构信息等市场信用信息的共享。扩大信用服务，拓宽信用服务渠道，通过政企合作，开发各种信用产品，服务于社会。

（三）健全对失信主体的管理制度

建立和完善对失信主体的具体管理制度，包括：失信行为的认定制度，对失信主体的提示和警示制度，失信行为限期整改制度，失信信息公示制度，失信信息共享制度，失信联合惩戒制度，失信主体的信用修复制度等。

（四）完善守信激励和失信惩戒制度

对于守信市场主体，政府可在各个方面提供便利，包括行政审批的绿色通道、公共服务的便利化、日常检查和专项检查的频次优化等，有关信息还将开放给金融机构、合作伙伴等相关市场主体使用。对于失信市场主体，政府有关部门可在各个方面给予制约，包括：列为各行业的重点监管对象，从严审核行政许可审批项目，从严控制生产许可证发放，限制新增项目审批、核准，限制股票发行上市融资或发行债券，限制发起设立或参股金融机构，限制申请财政性资金项目，限制参与基础设施建设，限制参与政府采购项目等。更重要的是，将失信信息公之于众，通过市场机制对失信者进行惩罚。

（作者：马晓白，国务院发展研究中心企业研究所副研究员）

（摘自：2019年01月15日《中国市场监管研究》）

从“碎片化”到“整体化”：

清单管理制度健全路径探论

王湘军 李雪茹

纵观40年来中国经济社会沧海桑田的巨大变迁，改革无疑是驱动这一变迁的核心动力源。党的十八大，尤其是党的十八届三中全会之后，中央着力强化改革的全面统筹与纵深推进，政府自身累积的一些深层次、基础性问题、“元问题”被推置改革的突出位序。其中，清单管理制度建设既是全面深化改革、推进国家治理现代化的一项标志性措施，也是厘清政府与市场、政府与社会边界的有效途径和实现公共行政权运行“可视化”的基础性工程，它彰显的是一种“双向度”的权力观，强调权力的民授、为民与受控。党的十八届三中、四中全会决定均明确要求推行政府权力清单制度，党的十九大报告则要求全面实施市场准入负面清单制度。为切实发挥清单管理制度在推进国家治理现代化中的杠杆性作用，需要深入检视其现状，并探寻其健全之道。

一、清单管理制度：核心要义与重大制度价值

就词义而言，清单是“指详细登记有关项目的单子”，作为一种政府管理手段，其逻辑起点在于用清单方式明列政府的权力、责任等事项，以明晰政府权责边界，规范公共行政权行使。肩负为公共行政权编笼定轨重任的清单管理制度目前主要包括权责清单和负面清单。其中，权责清单是指对政府及其部门或其他主体所行使的公共行政权和承担的责任进行全面梳理的基础上，按照职权法定、权责匹配等原则，依法审核确认，将权力事项、实施主体、实施依据、运行流程、责任事项、责任主体、追责情形等以清单形式列举，并公之于众的制度安排。伍德罗·威尔逊曾指出：“从哲学的角度看，行政学的研究与适当分配宪法权力的研究密切相关。为了获得办事效率，必须找到一种极为简便的安排。通过这种安排，可以使官员准确无误地承担责任。必须找到不给权力带来损害的最佳分权方式，找到不会导致责任模糊的最佳责任分担方式。”权责清单制度可谓“对如何明确各主体公共行政权并促使其认真履行责任”这一重大命题的积极回应。与权责清单所彰显的“法无授权不可为”“法定职责必须为”原则相区别，负面清单宣示的则是“法无禁止即自由”的法治精神。强调市场主体的准入自由是市场监管的出发点，若政府拟对准入自由加以限制，必须有法律依据，并提供充分、合法的理由。从私法层面来看，负面清单管理模式是私法自治的集中体现。所谓私法自治，是“任何一个人都享有的、以自己的意思自行形成自己私人法律关系的自由，就是说，这里应当实行自决，而不是他决”。正如德国著名法学家迪特尔·梅迪库斯所言：“自主决定是调解经济过程的一种高效手段，特别是在一种竞争性经济制度中，自主决定能够将劳动和资本配置到能够产生最大效益的地方去。其他的调解手段，如国家的调控措施，往往要复杂得多、缓慢得多、昂贵得多，因此总体上产生的效益要低得多。”在理论上，相关主体是否能够进入市场，有两种可供选择的机制：一种是只有经法律法规和有关规范性文件许可的相关主体才可以从事相应的行为；另一种是只要法律法规和相关规范性文件没有明确的禁止，就可从事相应的行为。在第一种机制下，对于因为知识的有限和经济社会的变动不居所导致的难以避免的“法律空白地带”或曰“法律沉默空间”，市场主体无法自由进入，从而严格地限制了其经济活动自由。负面清单制度选择的是后者，赋予市场主体充分的行为自由，是对《行政许可法》第十三条原则性规定的强力补充，展现的是一种“除此之外”都应由经营者自由发挥、政府无权任意干预经济运行的法治经济模式。

清单管理制度在推进国家治理现代化中有着重大的价值功用。

（一）清单建设是厘清政府与市场、政府与社会边界的有效途径

在理念上，任何行政行为都是从其所欲实现的公共目标中获得强制力和价值，并且不得在未经法律许可下擅自进入市场、社会领域。但政府行为边界的划定一直是政治学、经济学等学科的理论难题之一，也是公共管理实践中极富挑战的艰巨任务。自1988年首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题以来，长期的实践探索和理论审思使我们对政府与市场、政府与社会关系的认知不断深化。我们既清楚“市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分理由”，也认识到从“小社会”迈向“强社会”之于实现国家治理现代化的重大意义，并将政府职能定位为宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理和环境保护。但不可否认的是，在实践操作中，我们仍未能指明一条将抽象、概括的职能表述具象化、明确化的可行路径，仍没有把握关于三者边界的“事叙化认定”。其实，恰如南宋著名词人辛弃疾之佳句“众里寻他千百度，蓦然回首，那人却在灯火阑珊处”，尽管理论界和实务界还未充分意识到以部门全覆盖、层级全覆盖、领域全覆盖为建设目标的清单管理制度对于厘清和划定政府与市场、社会边界的制度功效，但其无疑就是化解前述难题的一把金钥匙。具体而言，通过清单建设，一项项权力、责任事项的确定，犹如政府与市场、社会间一块块界碑的树立，一旦一级政府及其所属部门的所有权力与责任事项得以明确，实质上就划定了该级政府与市场、社会的边界。类似的，在所有层级政府权责明晰，与市场、社会边界确定的情况下，从整体上就厘清了我国政府与市场、社会的边界，见图1。诚然，现阶段清单建设尚处于起步阶段，此方面的制度价值还未充分展现，但随着清单制度的渐次完善和纵深推进，政府与市场、社会的边界将日益清晰。

（二）清单建设是实现权责“可视化”，规范和约束公共行政权的有效机制

党的十八大以来，习近平多次强调应“加强对权力运行的制约和监督”“让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子”，形成“不能腐的防范机制”。这无疑承袭了思想巨擘们对权力的清醒认知。虽然政府是“必要的恶”，政府权力如果运用得当，如能充分发挥界定并保护市场交易中的产权，保障个人权利不受掠夺，维护社会公平正义的职能，那么就非常有望实现国家的繁荣，但一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。因此，为防止公共行政权的异化，既要“亮权”“晒权”，又要为其运行设轨。清单管理制度是实现此目的之不二选择。首先，通过清单建设将行政权力与责任全部披露在“阳光下”，祛除权力的隐蔽性和神秘化，可“为全社会提供讨论公共权力和资源的基础信息平台”，为民众监督权力的行使奠定基本前提，压缩公共行政权恣意妄为的空间。正如列宁所言：“官僚政治的神秘性正是官僚政治腐败和无能的根源；只有在……实现了公民权对政府权力的监督之后，才能有效地防止权力的腐败和公职人员的专断。”其次，清单建设对建立健全“程序规权”机制具有重要意义。有论者指出，面对行政机关拥有实体上的强大权力，“行政权—相对方权利”在实体法上“不平衡”的情形，对权力的制约不能只寄希望于行政权的自我抑制、权力主体的道德素质及法院事后的司法审查，而必须强调在行政权活动过程中对权力的规范，即诉诸行政程序，对权力的作用过程进行监督和约束。在本质上，正是程序决定了法治和恣意的人治之间的基本区别。当然，行政程序作为规范行政权行使过程的保障机制，并不意味着消极控权，而是在控权基础上积极助推行政目标的实现。诚如著名法学家盖尔霍恩和利文所言：“行政程序的根本政策问题就是如何设计一种制约制度，既可最大限度地减少官僚武断和超越权限的危险，又可保持行政部门需要的有效采取行动的灵活性。”在清单建设中，设定权力运行流程图，为每一项公共行政权的运行做出程序规定，既可以规范和约束公共行政权的行使，又有利于行政目标的达成。

二、“碎片化”：清单管理制度的现实困境

在实践层面上，权责清单制度之肇始可追溯到2000年前后启动的对行政机关具体行政行为全面规范的工作。2015年，《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》的发布则标志权责清单制度建设在全国范围内铺开。截至目前，31个省份均已落实权责清单制度，并整体呈现“横向不断扩展，纵向不断延伸”的特征。2015年10月，《关于实行市场准入负面清单制度的意见》提出按照“先行先试、逐步推开”的原则，在部分地区试行市场准入负面清单制度。2016年，《市场准入负面清单草案（试点版）》（以下简称《草案》）在上海、福建、广东、天津等试点地区实施。在试点的基础上，2018年伊始，国务院常务会议就要求全面实施市场准入负面清单制度。综观而论，虽然清单管理制度已经取得一定成效，但目前还存在较严重的“碎片化”问题，不但权责清单制度、负面清单制度呈现“分割化”态势，而且清单管理体系中“三张清单”之间也缺乏衔接。

（一）权责清单制度建设“分割化”

1.权责清单建设地域化。不同省份的权责清单在清单模式、结构、覆盖范围、权力细分标准等方面不统一。（1）清单模式不同。目前，权责清单模式分为两类：一类是以浙江省为代表的“权责各表”，共14个省份采用；另一类是以安徽省为代表的“权责一表”，共17个省份采用。（2）清单结构各异。浙江省的权力清单和责任清单都由四大板块构成，江苏省的权力清单由三大板块构成，责任清单由四大板块构成；但甘肃、山东、福建、云南等省份权责清单仅由一个板块构成，而且具体内容也都不同。（3）覆盖范围不一。浙江省清单建设目前已经推进到行政村、街道办、中央在浙江省的垂直部门以及依法承担行政职能的事业单位，而甘肃等省份仅涉及省市县三级政府部门。（4）权力分类标准不同。国务院给出的参照标准是“9+X”类，但各个省份的分类标准不一，福建省将行政权力分为13类，而浙江省仅有9类。

2.权责清单建设层级化。上下级政府部门在清单制定中缺乏协调、沟通，没有对共有权力事项进行彻底梳理，致使上下级政府部门之间事权模糊。比如，广东省国土资源厅和中山市国土资源局行政许可事项都包含“测量标志拆迁审批”；湘潭市人社局和湘潭县人社局权责清单中都含有“初级职业资格证书核发”职权项目；湖南省人社厅权责清单中的“经营劳务派遣业务许可”项目，虽然与湘潭市人社局权责清单中的“劳动派遣经营许可”项目在名称上有所区别，但仔细研究其内容及职权实施依据不难发现，双方针对的都是有关劳务派遣的行政许可。此种上下级政府部门权责清单中重复事项问题较为常见。

3.权责清单建设部门化。在同级政府内，基于部门视角所进行的权责清单建设，由于缺乏必要的协调互动机制也沦为“碎片化”的产物。突出表现在对于同级政府不同部门共同行使的职权事项，没有明确界定各个部门的职权范围，“权力打架”现象较为普遍。例如，山西省发改委和经信委的权责清单中都含有“招标方案核准”和“固定资产投资项目节能评估和检查”这两类职权事项，但两个部门在其中的权责区别未明示。又如，建设用地项目设计方案的审批权在国土资源部门、住房和城乡建设部门间存在交叉现象，交通工程设计方案的初审权在发改部门、交通运输部门间存在冲突问题。

（二）负面清单制度建设“分割化”

1.不同省份负面清单制度落实进度差异较大。通过整理发现，除了之前被国务院纳入试点范围的地方政府制定了具体实施方案或者公布了适用于本省的负面清单以外，其他部分省级政府对市场准入负面清单制度的落实情况仍不尽如人意。有的省份仍旧以本省原先的《政府核准的投资项目目录》作为市场准入负面清单，如河北、山西、江西等省份；有的省份仅提出要积极探索负面清单管理模式，但并未出台、公布具体的负面清单或实施方案，如安徽、山东、青海等省份；还有的省份甚至还未明确出台关于实施市场准入负面清单制度的文件，如云南、广西等省份。

2.各地负面清单覆盖范围不一。比如，《北京市新增产业的禁止和限制目录（2015年版）》《海南服务业限制、禁止投资清单》《贵州省固定资产投资负面清单》分别仅限于新增产业、服务业和固定资产投资领域。又如，福建省漳州高新区2017年发布的《国家级漳州高新技术产业开发区投资建设项目负面清单》，涉及农林业、重工业、轻工业、能源、基础设施及公用事业等5个行业共计28个领域；《长沙高新区内资企业准入特别管理措施（负面清单）（2015年版）》对采矿业，制造业，批发和零售业，水利、环境和公共设施管理业，文化体育娱乐业等5个行业，共26个领域做出限定。

（三）“三张清单”之间衔接不力

1.权力清单和责任清单不配套。虽然前述《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》要求“在建立权力清单的同时，要按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制”，但从实践情况来看：一是有些政府部门仅列有权力事项，但未列与之相对应的具体责任事项，例如，江西省发改委权力清单有且仅含行政许可一类权力事项，责任清单中却没有与行政许可权相应的责任事项，但有行政处罚、行政裁决等类事项；二是清单中缺乏责任主体、追责情形或追责机制的情况较普遍。虽然“权力清单的背面要有责任清单……应该完善权力运行问责机制”，但是经整理发现，仅河北、内蒙古等12个省（直辖市、自治区）在清单中列出明确的责任单位或责任人；仅吉林、安徽等14个省（直辖市、自治区）列明追责情形；仅天津、上海等14个省（直辖市、自治区）有相应的追责机制。

2.权责清单和负面清单缺乏协调。一是权力清单和负面清单不衔接。就逻辑而言，凡是法律没有限制和禁止，凡是负面清单以外的，所有行业领域，政府都不得再进行审批，但在权力清单制定中，一些政府部门基于“权力本位”的观念，通过将清单中的审批事项“打包打捆”来隐藏负面清单之外的准入事项，从而对某些不需要审批的事项进行变相审批。这就导致市场主体依据负面清单形式上可进入某些领域、行业，但在实践中却存在“玻璃门”。二是责任清单和负面清单不协调。负面清单管理强调放松市场准入，并不等于取消政府监管，监管和放权是一组辩证关系，二者应相互匹配，因此责任清单中应相应增加事中事后监管责任。但经统计，目前省级政府部门责任清单中明确包含事中事后监管制度板块的仅有浙江、吉林、河北、江苏、山东、湖南、海南、陕西等8个省份。

三、“整体化”：健全清单管理制度的路径选择

（一）以“整体思维”统领清单管理制度建设

整体思维是运用整体概念识物想事、整理思想的一种思维方式。其核心要义就是要关注事物之间的相互联系与作用，并将这些相互联系与作用的要素当成一个有机统一体。辩证唯物主义认为，事物的联系具有普遍性，任何事物内部的各个部分、要素是相互联系的，任何事物又与周围的其他事物相互联系着，整个世界是一个相互联系的统一整体。“当我们通过思维来考察自然界或人类历史或我们自己的精神活动的时候，首先呈现在我们眼前的，是一幅由种种联系和相互作用无穷尽地交织起来的画面”。因此，从方法论来讲，整体思维体现了唯物辩证法关于事物普遍联系的观点。换个角度来看，整体思维也可以说是一种系统思维。系统论的创始人路德维希·冯·贝塔朗菲认为，系统就是整体或统一体的指谓，整体性是系统最鲜明、最基本的特质之一。系统论要求把研究对象当成一个系统，从整体出发，在系统与要素、要素与要素、要素与环境的相互作用中探究研究对象的特质及其规律，因而，整体思维是系统整体观的灵魂和精髓。在实践中，自19世纪末期到20世纪30年代，整体思维就已经在西方的主要知识领域开始涌动，并大量运用在管理理论领域。在我国，整体思维是习近平治国理念的重要特征之一。党的十八大以来，党的重要文件中多次强调“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”。

作为全面深化改革和推进国家治理现代化重要抓手的清单管理制度建设，同样需要以整体思维加以统领。实现权责清单制度“整体化”建设，不仅可以有效防止实践中的“各自为政”，还有利于克服政府纵向的职责同构和横向的事权交叉问题，克服因组织碎片化而造成的部门区隔、权力博弈，发挥组织的整体效能。以整体思维完善负面清单制度，可以遏制地方保护主义，建立起总体上统一的市场准入制度。而以整体思维统领清单管理制度建设，才能真正建立起内部相互协调自洽的清单管理体系，厘定政府与市场、社会的边界，实现对公共行政权的有效规制。

（二）实现权责清单制度“整体化”建设

1.统一权责清单建设标准。为化解权责清单建设“地域化”的困境，保证清单的权威性和统一性，最有力的举措就是统一清单建设标准。（1）规范权责清单建设模式。在目前的权责清单模式中，“权责一表”的优点是一项权力事项对应相应的责任事项，能最大限度地做到权责一致；“权责各表”的优点则是能够对责任清单进行精细化建设，使政府部门的相关责任内容更加明确。可以在兼取两种模式各自优长之后，对清单模式做出统一要求。（2）明确规定权责清单结构。权力清单应该包含项目名称、权力类型、行使依据、行使层级、行使主体、承办机构、权力运行流程图及办事指南；责任清单则至少包括责任事项、责任依据、责任岗位、追责情形及机制等四个部分，这样才能确保责任清单具有完整的责任链。（3）列明权责清单的覆盖主体。就清单的建设逻辑而言，所有行使公共行政权的主体均应纳入清单范围内，既包括各类行政机关，也包括法律法规授权组织。此外，基于党在我国权力系统中的重要地位和党的十九大报告明确提出要“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”，行使公共行政权的所有党委部门同样应列入清单覆盖范围。（4）统一权责清单中的权力分类标准。从实践来看，目前清单所列权力事项一般都局限在具体行政行为领域，而实务中抽象行政行为涉及面更广，影响也更大，理应将其纳入。此外，大多数地方的“其他权力类别”下都包含较多事项，且基本都是各种项目的初审、审核、备案、上报、年审等，因此可考虑在现有“9+X”分类标准上，增设“行政审核”或其他名称，将目前“其他类别”中的事项尽可能归类作为一项基础权力类别，使清单更加规范合理。

2.构建上下联动、左右协调的权责清单体系。（1）权责清单建设应从根本上与理顺各级各部门事权相结合。各层级政府间“职责同构”是目前我国行政体制中的一大病灶。这种状况导致同一事情不同层级政府共同管理，其结果是所有的事情在所有的政府层级都得不到有效的管理。同时，管理相同事务的不同层级的政府部门不得不抽出相当的时间用于协调上下级关系，这不仅造成整个政府管理的低效率、高成本，还会助长官僚主义，并严重压抑低层级政府的积极性、主动性。此外，同级政府不同部门间也普遍存在职责不清、职能交叉的问题。各级各部门事权不清楚、不确定，导致每个具体政府部门的权力、责任无法明晰，清单不“清”。因此，从根本上理顺各级各部门事权，既是权责清单建设的基础性前提，也是通过权责清单建设应该尝试破冰的一大难题。（2）强化清单建设中的顶层设计和统筹协调，并引入第三方机制。在不同层级政府权责清单的建设上，应采取从中央到地方，先上级政府再下级政府，压茬推进的方式；在同级政府不同部门权责清单的建设上，宜实行统一编制的方式。通过此种安排强化各级各部门权责清单间的协调性，形成上下左右相互内洽的清单体系。另外，正如麦迪逊所言，“在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身，毫无疑问依靠人民是对政府的主要控制”。权责清单建设旨在为行政权打造“制度的笼子”，基于“理性经济人”的考虑，由政府自身操作难免会受部门利益的影响，因此其编制、调整的具体方案宜由中立的第三方智库、研究机构提供，由同级人大审议通过。还有，“任何涉及限权与担责的制度均离不开监督机制的设置，权责清单制度的运行同样也离不开监督机制的具体设立”。在权责清单编制、调整中，应公开征求各方意见，接受民众监督，通过外部的监督与外在压力，保证清单的合理、科学。

（三）建立统一与微调相容的负面清单制度

1.总结试点经验，完善适用于全国的负面清单。目前，全国统一的市场准入负面清单仍是2016年制定的《草案》，实践中缺陷已露，需要结合试点经验，出台新版负面清单。（1）降低准入门槛，对清单进行简化。《草案》共有328项特别管理措施，其中：禁止类96项，分为700多个细项；限制类232项，分为860多个细项，“准入门槛偏高”。因此，应尽量缩减清单条目，“否则过于冗长、面面俱到的负面清单与正面清单无异，也就达不到激发市场活力的目的”。同时，对一些新兴业态宜采行审慎监管态度，本着鼓励创新的原则，加强制度供给，不急于纳入负面清单。当然，负面清单也不可一味追求“瘦身”效果，应在促进经济发展和保证经济安全间取得平衡。（2）进一步提高负面清单的透明度，减少清单中的一些模糊弹性条款。目前，负面清单对禁止或限制措施的描述仍比较模糊，例如，《草案》中限制类项目第235条“未获得资质条件，不得从事旅游业相关业务”的细分条款是“设立旅行社属于限制准入”，但是限制的具体标准没有明确规定。因此，必须通过继续细化限制性措施的具体标准，弥补其规定不明确、不清晰、不具有可操作性的缺陷。

2.制定指导规范，明确地方负面清单微调规则。我国地域辽阔，各地资源禀赋、发展程度与发展定位等存在差异。在推行负面清单制度时应遵循统一性和区别性相结合的原则，给予地方进行微调的空间，但需要为这种微调制定规则。（1）列明地方在实施负面清单时的调整情形。具体可采取正面列举加反面排除的模式。正面列举可以调整的具体情形，而对于涉及国家安全、全国重大生产力布局、战略性资源开发、重大公共利益以及法律禁止的有关行业、领域和业务等，属于排除范围，不得进行调整。（2）明确调整程序。各地如果需要对负面清单的特别管理措施进行调整，应将需要调整的具体条目以及相关理由一同提交给省级人民政府，由其将本省需要调整的情形进行汇总，上报国务院批准。

3.破除障碍，确保负面清单制度落地生根。实施市场准入负面清单制度涉及多方利益，面临诸多“隐性壁垒”。为此，（1）扭转政府本位的固有思维。在我国，政府本位主义流弊甚重，虽然与现代国家治理理念明显不符，但仍大有市场。实施负面清单管理模式，属于简政放权战略的重要组成部分。而简政放权是“政府的自我革命，削权是要触动利益的”。因此，为使负面清单制度落地，必须重塑观念，强化现代政府服务于市场、社会、民众的意识，坦然放弃本不该握有的不少审批权。（2）全面清理与负面清单相冲突的法律法规及其他规范性文件。负面清单必然会与一些现行法律法规及其他规范性文件相冲突，应根据负面清单，对后者进行全面梳理，破除负面清单制度落实中的制度性障碍。

（四）建构“三位一体”的清单管理体系

法国思想家皮埃尔·卡蓝默曾言，“眼下的治理与科学生产体系一样，基于分割、隔离、区别……但是当问题相互关联时，当任何问题都不能脱离其他问题而被单独处理时，这种明晰就成了效率的障碍”。清单管理制度作为国家治理的一种手段同样如此。权责清单（或权力清单、责任清单）、负面清单虽然是分别建设的清单，但并不是各自为政、独立分散的个体，而是紧密联系、不可分割的有机整体。所示，权责清单和负面清单，都致力于简政放权、转变政府职能的目标，但只有在坚持权责法定的前提下，按照权责匹配的原则，建立起权力清单与责任清单的互嵌机制，才能打造有限、有为政府；只有遵循简政放权和放管结合的要求，做到权力清单、责任清单和负面清单无缝对接、环环相扣，才能厘清政府与市场、政府与社会的关系，激发市场活力和社会创造力。

1.建立权力清单和责任清单的互嵌机制。权力清单主要针对政府乱作为，要求政府用权不能任性；责任清单主要针对政府不作为，要求政府应依法积极履责。二者之间只有建立互嵌机制，保证权力清单和责任清单相互融合，才能构建“法无授权不可为”“法定职责必须为”的新型权力运行机制。具体而言，（1）应以权力事项为前提，逐一理出与之相对应的责任事项。“有权必有责”的理念应贯穿于责任清单建设始终，政府部门的任何行政权力事项都必须有相应的责任事项。在梳理责任事项时，不仅要以法律、法规及规章为依据，还要参考其他规范性文件和政府部门的“三定”规定，尽可能将所有责任事项都纳入清单中。同时，还必须将责任事项进行细化，明确每个责任事项的具体环节划分。例如，涉及行政征收类职权的责任事项，可依据《税收征收管理法》将其划分为“申报、审核、决定、事后监管四个环节”。（2）在理清、理全责任事项的基础上，列明追责情形，强化责任清单对使权履职的监督功用。在我国，有关行政追责情形分散于《行政许可法》《行政处罚法》《行政复议法》和其他相关法律法规中，要穷尽所有追责情形不太现实，可以通过“常见违法情形”加上“兜底条款”模式来进行归纳，并形成统一目录，在建设责任清单时应参照目录，尽可能列全追责情形。只有这样，才能构建起“权力事项、责任事项和追责情形”三位一体的权责体系，才能把政府的责任和权力链接起来，实现“权力本位”向“责任本位”的转变。

2.实现权责清单和负面清单高度衔接。（1）建立权力清单随负面清单动态调整机制。为此，应清楚负面清单所涉行业、领域、业务，明确“禁止类”所含事项、“限制类”事项的开放程度和涉及的政府部门。在此基础上，对照其内容，将权力清单中关于市场准入方面的行政许可项目进行彻底梳理，对相关权力事项进行调整，并确保其内部整体协调。例如，如果行政许可类权力依照负面清单包含“中外合作办学机构及办学项目审批”，行政处罚类权力中就应包括“擅自经营中外合作办学机构及举办办学项目的处罚”。另外，因为“权力配置和权力运行这两个维度的过程性衔接互动直接影响公共行政的实践绩效”，完成对权力事项的调整后，还必须优化相应权力运行流程。（2）协调责任清单与负面清单，做到监管和放权高度配合。现代政府的责任，既有对于市场的责任，也有对于社会的责任；既有与权力相对应的责任，也有无对应权力的纯粹责任，如授益性、给付性的责任等。如前所述，负面清单制度否决了“除非法律授权，否则禁止”的义务推定逻辑解释进路，树立了“除非法律禁止，否则允许”的权利推定逻辑解释进路，促使政府对市场的监管视域从事前审批转为事中与事后监管。与负面清单相对应的责任，包括限制准入事项的审批责任和对市场的事中事后监管责任。而且随着政府职能的逐步转变，后者无疑是重心。换言之，在推行负面清单制度背景下，政府既要履行限制准入事项的审批职责即准入监管，也要做好对所有市场经营行为的事中事后监管。可见，树立厘清权力、责任、义务的权力清单管理意识，力争形成清楚明确的目录清单十分必要。为此，一方面，应依据负面清单的限制准入事项，在责任清单中列明与之对应的监管主体、监管内容、监管方式、监管措施及监管程序等；另一方面，基于“资本的逐利性决定其无孔不入，必定要处心积虑地突破禁区，削尖脑袋往里钻”，责任清单还应列明事中事后监管中随机抽查事项，及时查处负面清单中禁止类事项的经营行为和负面清单外其他市场经营行为的违法情形，营造诚信、公平、有序的市场环境。同时需要指出的是，政府监管应在权限范围内依法而为，不得以任何名义影响企业的正常经营活动。

【基金项目：国家社会科学基金一般项目“内涵式大部制改革中政府职能深度整合研究”（14BZZ047）】

（作者：王湘军，中国政法大学政治与公共管理学院、中国政法大学中国政府改革和发展研究中心党委副书记，副教授，常务副主任，研究员；李雪茹，行政管理专业硕士研究生）

（摘自：2019年03月27日《行政论坛》）