【理论前沿】

“放管服”:政府在社会主义市场经济中的科学定位

——改革开放40年的一项重要理论成果

张新宁 杨承训

如何定位政府经济职能，既是重大理论问题，也是重大实践问题。对此，马克思主义创始人做过一些理论探索，但并未付诸实践。世界上第一个社会主义国家苏联在实践中探索了政府经济职能的定位，并且建立了高度集中的计划经济体制，最终以失败告终。我国经过几代人的努力，最终建立了社会主义市场经济制度，确立了习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位，科学定位了在社会主义市场经济中的政府经济职能。习近平在党的十九大报告中强调，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。这是对政府经济职能在社会主义市场经济中的科学定位。简政放权、放管结合、优化服务(简称“放管服”)是改革开放40年来在行政体制改革中的一项重要理论成果，既是历史经验的总结，也是中国特色社会主义理论的升华，能够从体制机制上理顺政府与市场的关系，激发市场和政府的活力，有利于抑制消极腐败现象，克服官僚主义，进一步丰富和完善社会主义市场经济体制。

一、政府和市场关系演变的历史经验

新中国成立后，在政府经济职能的定位上没有可资借鉴的经验，单纯照搬苏联的模式，建立了以政府计划调节为主的计划经济体制。新中国建立以来，我国对政府经济职能的探索大体上可以分为计划经济时期和社会主义市场经济时期两个阶段。

改革开放以前主要是计划经济时期，我国实行的是单一公有制为基础、以政府行政命令为主要配置资源手段的计划经济体制，由国家取代市场承担经济活动的组织工作，财政统收统支，物资统购统销，人员统一分配和调动，工资统调统升，企业没有自主权。1957年社会主义三大改造基本完成时，基本上消灭了生产资料私有制，政府成为中国经济系统的总的组织者、指挥者和经营者，国民经济的运行主要靠政府行政性计划调节，计划机制在资源配置中起着基础性作用。在这一时期，毛泽东对政府和市场关系进行了初步探索，但最大的失误是发动“大跃进”运动和“文化大革命”，没有抓住发展生产力这个主要矛盾，没有突破计划经济体制的局限，忽视了客观经济规律。尽管如此，在高度集中的计划经济体制下，我国对政府经济职能的探索为以后处理政府和市场关系积累了一些经验和教训。

改革开放以后主要是逐步建立社会主义市场经济体制时期，我国对政府经济职能定位的认识大体分为三个阶段。

一是“计划经济为主、市场调节为辅”阶段(1978—1992)。1978年12月召开的党的十三届三中全会强调，应该坚决实行按经济规律办事，重视价值规律的作用，拉开了改革开放时代处理好政府和市场关系的序幕。从1981年11月全国人大五届四次会议提出我国经济体制改革的目标模式是“计划经济为主、市场调节为辅”，到1984年10月党的十二届三中全会提出社会主义经济是“在公有制基础上的有计划的商品经济”，再到1987年10月党的十三大报告提出“国家调节市场，市场引导企业”的新经济运行机制，逐步突破了以往计划和市场各分一块的框架，突破了计划经济体制时代以指令性计划为主、以行政手段为主的做法，使市场的作用较之以前有所强化。

二是社会主义市场经济体制建立阶段(1992—2013)。1992年初，邓小平在南方谈话中指出，“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段”。邓小平的这个精辟论断，使我们在计划与市场关系问题上的认识有了新的重大突破，对计划和市场的关系有了全新的认识，不再局限于社会基本制度范畴的束缚。随后，党的十四大把“建立和完善社会主义市场经济体制”作为经济体制改革的目标，要求市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。从党的十四大直到党的十八大，虽然将计划与市场的关系调整为政府和市场的关系，但都没有否定国家计划、国家规划的作用，都着重强调了发挥宏观调控的作用。

三是社会主义市场经济体制完善阶段(2013年至今)。2013年11月，党的十八届三中全会提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这个重要论断，重新定位了政府和市场的功能和作用，标志着我国社会主义市场经济体制进入完善阶段。党的十九大报告指出，“加快完善社会主义市场经济体制”。

回顾历史可以得知，改革开放前后，我国是以政府和市场关系的优化为主线深化经济体制改革的。在政府调节上实现了从全能政府向有限政府转变、从指令性计划向指导性计划转变、从权力型政府向服务型政府转变;在市场调节上，经历了限制甚至取消市场的作用、市场调节为辅、市场在资源配置上起基础性作用、市场在资源配置上起决定性作用等阶段。尤其是党的十八届三中全会以来，我国在政府和市场关系问题上强调使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，使得政府调节和市场调节各司其职，政府职能与市场职能各就其位，在实践中推行简政放权、放管结合、优化服务，深化“放管服”改革。实践证明，处理好政府和市场关系，经济发展就会“琴瑟和鸣”;处理不好，经济发展就会“孤掌难鸣”。

二、“放管服”是政府在社会主义市场经济中的科学定位

简政放权、放管结合、优化服务，是全面深化改革的先手棋、转变政府职能的当头炮，是社会主义市场经济体制的一场深刻变革，是政府在社会主义市场经济体制中的科学定位。“放管服”改革是一个系统的整体，既要进一步做好简政放权的“减法”，打造权力瘦身的“紧身衣”，又要善于做加强监管的“加法”和优化服务的“乘法”，啃政府职能转变的“硬骨头”，真正做到审批更简、监管更强、服务更优。

(一)简政放权:“把政府不该管的事交给市场”

“放管服”改革，首要的是简政放权。所谓的“简政放权”，就是要发挥市场在资源配置中的决定性作用。习近平指出，我们要坚持社会主义市场经济改革方向，从广度和深度上推进市场化改革，减少政府对资源的直接配置，减少政府对微观经济活动的直接干预。这说明，发展社会主义市场经济，就要从根本上改变束缚生产力发展的经济体制，这必然要求转变政府职能，将政府职能从适应计划经济的那一套方式，逐步转变到符合社会主义市场经济发展的新要求上来。

那么，如何做到“简政放权”？政府在社会主义市场经济体制中应当如何“更好发挥作用”？要按照推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变的要求，推进政府向市场放权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用;推进政府向社会放权，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用;推进中央政府向地方和基层放权，切实发挥中央和地方两个积极性。

(二)放管结合:“既要‘有效的市场’，也要‘有为的政府’”

在“放管服”改革中，政府不是不发挥作用，也不是发挥一般的作用，而是应当更好地发挥作用。市场主要在微观领域发挥决定性作用，而在宏观领域，尤其是关系国计民生的重要行业和关键领域，则需要政府更好地发挥作用。因此，在社会主义市场经济中，市场在资源配置中发挥决定性作用，表明市场这只“看不见的手”是配置资源的基本机制;政府对资源配置发挥宏观调控职能，表明政府这只“看得见的手”具有把握方向和纠偏的职能，“两只手”各司其职、交互作用。政府的作用不是计划经济时代的统管一切，也不是西方政府的“守夜人”角色，而是在社会主义市场经济体制下有着明确的职责和作用。

简政放权，不是一“放”了之，而是要放管结合。正如习近平所说:转变政府职能需要放权，以发挥地方的积极性和主动性，但并不是说什么权都要下放，该下放的当然要下放，但该加强的也要加强，有些职能搞得太分散反而形不成合力。习近平强调，“政府要切实履行好服务职能，这是毫无疑义的，但同时也不要忘了政府管理职能也很重要，也要履行好，只讲服务不讲管理也不行，寓管理于服务之中是讲管理的，管理和服务不能偏废，政府该管的不仅要管，而且要切实管好”。为此，必须按照社会主义市场经济体制的要求，通过推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项交给市场或社会，把该由政府管理的事项切实管住管好，让政府工作的关注点和着力点转向完善宏观调控、严格市场监管，更加注重社会管理、公共服务和保护环境。这是一场从理念到体制的深刻变革，是一场刀刃向内的自我革命。

(三)优化服务:“建设人民满意的服务型政府”

在“放管服”改革中，“简政放权”明确了市场在资源配置中的决定性作用，“放管结合”规定了政府的职责和功能，其最终目标是“优化服务”，即“建设人民满意的服务型政府”。习近平始终强调以人民为中心的发展思想，把以人民为中心作为执政兴国的根本立场。建设人民满意的服务型政府，首先要坚持为人民服务的发展思想，同时要为企业的发展创造良好的营商环境。

在中国特色社会主义新时代，人民群众对就业、教育、医疗、养老和环境等方面的美好生活需要不断增长，必须增强政府公信力和执行力，加快建设人民满意的服务型政府。习近平把“提供优质公共服务”作为转变政府职能的总方向，认为“我们强调要更好发挥政府作用，更多从管理者转向服务者，为企业服务，为推动经济社会发展服务”。因此，在“放管服”改革中，简政放权、放管结合是手段，优化服务是目标。也可以说，建设人民满意的服务型政府是行政体制改革的总目标。

三、党的十八大以来我国“放管服”改革取得的成效及需要深入探索的若干问题

党的十八大以来尤其是党的十九大以来，按照党中央、国务院的部署，我国“放管服”改革不断向纵深推进，推出了一系列改革创新举措，取得了突破性进展。一是通过深化政府机构改革推进简政放权。深化政府机构改革，推进简政放权，是每年政府工作报告的重头戏，在深化行政审批制度改革、大力推行“三张清单”、加强市场监管、优化公共服务等方面逐步推出重大举措。二是实行市场准入负面清单制度。该制度的核心是“放”，向市场主体放权、向基层政府放权，其实施有利于落实市场主体自主权和激发市场活力。三是减少行政审批事项，改革商事制度。分9批取消或下放国务院部门审批事项618项，占原有1700多项的40%，提前兑现政府承诺的目标;取消了“非行政许可审批”这一审批类别，今后各部门不能再通过部门规章或文件设定，使之成为历史。四是加强政务服务标准化建设。2018年7月1日开始实施的国家标准《政务服务中心进驻事项服务指南编制规范》《政务服务中心服务现场管理规范》《政务服务中心服务投诉处置规范》是以人民为中心的服务理念在政府服务领域的具体实践，将为促进“放管服”改革取得成效，建设人民满意的服务型政府提供重要支撑，对规范政务服务行为，预防和治理、审批服务领域的权力腐败，提升政务服务的质量和效率，推进“互联网+政务服务”，提升“放管服”工作成效和推进责任政府、法治政府和人民满意的服务型政府建设具有重要意义。

虽然党的十八大以来的“放管服”改革取得了积极成效，但是在一些领域的“放管服”改革与经济社会发展要求和人民群众期待相比仍有不小差距。比如，监管方式创新不明显，监管思路未转变。前置转后置遵循的是“谁审批、谁监管”，部分单位“前置”把关监管思路未及时调整，导致监管不到位。一些监管执法人员综合素质不能适应、本领不足，继续沿袭专项检查或者拉网检查的老路，让市场主体对监管方式创新的感受不明显。再如，一些政府工作人员沿袭“政府决定一切”的计划经济体制思维，大搞政绩工程，甚至出现一些官僚阶层，腐败现象严重，从客观上违背了社会主义市场经济的客观规律，对一些地方经济社会发展造成损害。又如，一些地方的政务公开滞后，政府信息公开工作不及时、不全面，呈现散、乱现象，对改革政策解读的内容较少，政府数据加工处理不够，信息利用价值偏低。这些“硬骨头”需要在今后的改革中以壮士断腕精神把“放管服”改革向纵深推进。

目前，“放管服”改革已进入攻坚期和深水区。我们应当以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导，增强改革韧劲，主动倾听市场主体和群众呼声，不断把“放管服”改革推向纵深，促进经济社会持续健康发展。

第一，优化资源配置机制，引入信息科技因子。习近平多次要求发挥信息优化资源配置的作用，提出“互联网+”，科技创新是发展的“第一动力”。这意味着在正确处理政府和市场的关系中，要善于利用科学技术特别是信息网络这一新的因子。这无论对于宏观调控还是对于微观搞活都是十分必要的。在西方市场和我国市场中，资源错配现象屡屡发生，造成企业失误、资源浪费、事故突发，或者被人诱骗导致社会不稳定。如何预测风险，识破信息不对称的假象和竞争中的新局势、新伎俩，特别是国际市场千变万化，加上科技创新加快等等，这就需借助信息网络的功能，在大数据时代，可以运用云数据等技术加以预测、分析，剥开表面、暂时的假象，把握本质、主流。这需要社会提供，也要求企业有一定的网络设施和科技人员不断加以全面分析，形成一种机制。同时，在供给侧结构性改革中要及时发现、运用新技术提高发展质量，优化结构，特别是要加强自身的科技创新，不能完全依靠在国际市场上买技术(核心技术是买不来的)。鉴此，企业面对市场必须运用好“网络+”和创新机制。对于政府来说，如何更好地发挥作用，不能只靠拍脑袋，必须掌握国内外的大量市场信息、政治信息、资源信息，还要及时了解各个企业的情况。现在市场乱象屡屡发生，不能完全靠事后监管，必须利用信息争取事前预测、事中监控、事后治理。对于一些重要的科技投资，更需以科学态度、手段对待。科技创新是提高经济质量的主要手段和动力，政府必须有科技智库，政府工作人员必须学习掌控一定的科技知识。至于宏观调控、宏观决策更要依靠科技特别是信息功能，经过诸多专家反复研讨，方可定夺。所以，政府也必须有依靠和运用科技信息的机制和机构。

因此，要优化资源配置机制就必须改革以往的方式和机制，加上科技信息元素，形成运用科技的制度、程序，并升华资源配置理论，最大限度地消除不科学的体制和行为。为了使科技(信息)更多更好地参与各个层次的资源配置，可以搭建更多的联系平台，如专门从事信息收集传递的组织(企业、协会及多种机构)，建立各类专业的智库，发展多样、多渠道产学研结合的形式，还可特聘专职或兼职的专家等。这样，就能够为企业、政府随时提供更多的信息、技术、知识产权，尤其是参与决策咨询、风险评估、收益预测，实现科技经济化、经济科技化。在理论上，我们主张突破和升华“两只手”传统观点，创新市场、政府、科技三元配置资源的机制，及市场主配(微观)、政府主导(宏观)、科技主引(前景)，更好地发挥科技信息优化资源配置的功能。

第二，完善和规范政府“放管服”职能。现在大方向明确了，也积累了许多实践经验。需要深化的是进一步具体完善，实现规范化。

对于“放”，目前有的地方感到茫然，或者不敢真放，或者一放了之，撒手不管，从管得过多过死走向无作为。可从三个方面规范:一是“放的目的在于搞活”。现在政府简化手续，减少企业负担是必要的。但这仅仅是一个环节，重要的是要让企业真正搞活。应当在企业登记前后给予必要的短期培训，使之明了经营法规和基本准则，或让成功的企业(包括小微企业)介绍经验，避免盲目开张、很快关闭，造成资源浪费(错配)。所以，“放”一定要有利于搞活企业，使之健康成长。二是“分类差异”。对不同的行业要有不同的放开的力度和方法，特别是关系到社会安全、人类健康、环境保护的不能一概放。比如食品药品企业，一定要严格审查。对关系安全和损害生态环境的要禁止，如经营烟花爆竹的不能放，对“民间银行”开张，也要认真审查。这就要求要有“放”之差异的细节，不能什么都放。三是“放后追踪”。对所有企业都应用大数据对其经营状况、社会反映、守信表现等随时掌握，不能放后不管。要有行为记录，以备实施必要的管理。

对于“管”，似乎政府已经有经验，已形成多管的习惯。实际上“管”的问题最大，目前多管、乱管、不管同时并存，完善“管理”可考虑以下几点:一是依法管理。管理机构和人员一定要熟悉相关法律，每实施一项管理都要有法律根据，并有事前、事中、事后的全程法制警示，让每个企业家和职工都懂法，将自律和他律结合起来。二是实行差异化管理。要对行业进行排队，明确严管的对象，并且实行信息监管监控，实施有差异的管理，规范管理方式。三是赏罚分明。管理机构和人员要有管理艺术，上级机关应在调查研究基础上制定细则。对合法经营、消费者反映好的企业(特别是小微企业)，要予以奖励，树立标杆。对于坑害群众、违法经营、经常靠诈骗谋利者要重罚，严重者使之倾家荡产，将其绳之以法，这本身也是教育。上级对于下层管理机构和人员，也要赏罚分明，并帮助其提高管理水平。

如何为企业“服务”是一个生疏的问题，既不能包办，也不能停留在形式上，需要总结经验，在实践中探索，在改革中使之规范化。可考虑以下几点:一是创造良好的营商环境。如市场准入通道、社会安全环境、稳定的税收政策和金融政策、坚持稳中求进的总基调和依法治理的总方针。这是在宏观上为企业(包括外资企业)提供客观上的大服务。二是明确服务的重点。企业多，都要提供全面服务比较难，应当重点扶持创新型企业，特别是科技“小巨人”企业，应当全面帮扶，建立服务制度。政府有关部门组织帮扶小组，或常驻或定期到企业中调研，地方政府应当对企业进行排队，选择重点服务对象，主动深入联系。另外，也要培植典型，开通服务渠道。三是帮助解决企业的困难。如缺少技术、专业人员、发展资金及其必要的资源。但政府不能包打天下，不能为一切企业解决一切困难，也不可能承担这样多的任务。这就需要规范化，对企业的各类难题用大数据进行分类，建立企业与政府间的沟通渠道，对重点企业应争取做到全程服务，一般企业主要解决一时的难题。

对于政府“放”“管”“服”三者的关系，要分时段、择重点。现在转变政府职能强调以“放”为重点，引导企业和其他市场主体主要依托市场配置资源，更多地发挥独立自主性。待秩序正常以后，政府的主要任务还是“管”，重点掌握宏观经济方向，创造良好的经营生态。服务则应区分总体服务和重点服务两类，尤其是扶植国有重点企业和有科技创新能力的成长型企业。总体而言，党领导的政府还要统揽全局，掌握社会主义市场经济的基本方向。现在的关键是完善治理体系、提高治理能力和转变作风。

第三，通过深化改革彻底清除“官本位”根深蒂固的弊端。现在看来，要更好地发挥政府作用、转变政府职能，最大的障碍还是“官本位”的体制和“官本位”的意识，很多不正常现象、不良作风大都与此有关。对此，除经常开展教育外，更应形成过硬的制度和机制。严于治党、深化政治体制改革是转变政府职能的前提，应从以下几个方面入手:一是深化干部制度改革。现在干部大权主要掌握在“一把手”和组织部门手里。党管干部原则是不能改变的，但不能过分集中在少数人手里。除形式上的投票以外，应当让群众有更多的发言机会。比如举报保密制度、纪委垂直制(不受本单位党委的管辖)、公示后评估制(让群众代表参加，无记名投票)、错用干部终身追究制、党委严格审查、民主决策严格保密制、任命纠错制(任命后发现问题可以改变)，任命前后都应有审计制度，形成能上能下的制度，所有上级领导都不能对下级被提拔干部打招呼。二是干部在基层锻炼和参加劳动形成制度。刚参加工作和准备提拔的干部要到农村、企业、社区锻炼至少半年时间，使之了解群众生活，建立感情，取得基层经验，根据表现酌情使用。在职干部特别是担任领导职务的干部每年应在生产第一线劳动半个月以上，领导干部应有固定的联系点，联系点应选在落后或较贫困的地区或单位，进行攻坚克难的磨练。三是同级领导干部的待遇不应高于业务专家，而业务专家可以高于领导干部。领导干部的亲属不得参政，不能享受任何特权，对组织部门干部尤其要严格。四是领导干部报告财产应形成制度，从中央做起，直到县区。五是干部政绩应定期由群众评议，党员领导干部定期过严格的组织生活;干部有过失，应向群众公开道歉，宣布自身整改措施，也可选出群众监督员进行监督。六是表现优异、得到群众信任的好干部，其退休、提拔可放宽年龄限制，最大可以延长到65岁。不称职干部可下放或提前退休，退休后的待遇也与退休前的表现挂钩。

【基金项目：本文为2017年河南省社会科学规划项目“十八大以来中国特色社会主义资源配置理论创新发展研究”(2017BKS001)的阶段性成果】

（作者：张新宁，中国社会科学院当代中国研究所博士后，河南财经政法大学河南经济伦理研究中心副研究员;杨承训，河南财经政法大学国际经济与贸易学院教授）

（摘自：2018年10月15日《学习论坛》）