将“放管服”改革向纵深推进
【简政放权】
深化简政放权与建设人民满意的服务型政府
陈谦 方浩伟
党的十九大报告提出，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。服务型政府是以人民本位、社会本位理念为指导，以为人民服务为宗旨并承担服务责任的政府形态。让人民满意是服务型政府的本质，新时代我国社会主要矛盾发生变化，对服务型政府建设提出了新的更高要求，必须坚持以人民为中心，把人民是否满意作为衡量服务型政府建设成效的根本标准。简政放权是要确立政府职能在市场、社会中的公共属性地位，既包括政府向社会与市场放权，也包括上级政府向下级政府放权，是一场政府自我削权限权的革命。新时代建设人民满意的服务型政府，必须以更大的勇气和智慧深化简政放权，进一步理顺政府与市场和社会的关系，使政府职能从根本上转到营造良好发展环境和为社会服务上来，提高行政效率和服务效能，为企业和群众提供更加高效优质便捷的公共服务，让人民更加满意。
一、深化简政放权是建设人民满意的服务型政府的必由之路
简政放权改革是从理念到体制的深刻变革，是刀刃向内的政府自我革命，是加快建设人民满意的服务型政府的必由之路。简政放权改革的实质是要把该放的权力放开、放到位，把政府该管的事管好、管到位，合理划分政府与市场和社会的权责边界，这决定了简政放权在政府职能转变和行政体制改革中的“总开关”地位。新时代深化简政放权的价值取向是让市场在资源配置中起决定性作用以更好地发挥政府作用，为此必须以深化行政审批制度改革为突破口，取消和下放行政审批权限，规范行政审批流程，减少政府对微观经济运行的干预和管制，同时加强事中事后监管，优化政务服务，使政府职能方式由过去的以审批发证为主转向以监管和服务为主。具体来说，深化简政放权就是要使政府能够从庞杂的微观管理事务和具体审批事项中脱身，将政府职能重心和政府工作重点转向创造良好发展环境、激发社会市场活力、提供优质公共服务、维护社会公平正义以及全面保障和发展民生，构建服务型的政府职能体系。进而使政府的机构设置、权责配置、体制机制更加科学、高效、协调、有力，显著提高政府服务经济社会发展和群众生活的能力和水平，成为人民满意的服务型政府。因此，深化简政放权契合了服务型政府建设的总体要求，是建设人民满意的服务型政府的必由之路。
二、党的十八大以来简政放权改革取得重大进展
党的十八大以来，中央和地方政府以壮士断腕的决心实施简政放权，取得重大进展。第一，行政审批事项大幅减少。2013年国务院各部门共有行政审批事项1700余项，不仅抑制了经济发展活力，而且行政成本高，也容易滋生腐败。几年来国务院部门分批次取消和下放的行政审批事项达到44%，非行政许可审批彻底终结，中央层面核准的投资项目数量累计减少90%，外商投资项目95%以上由核准改为备案管理，中央政府定价项目缩减80%。清理规范国务院部门行政审批中介服务事项323项，74%的中介服务不再作为审批要件。地方政府普遍建立了权力清单、责任清单和负面清单，推动简政放权的法制化。第二，商事制度改革推进顺利。工商登记由“先证后照”改为“先照后证”，前置审批事项压减87%以上，注册资本由“实缴制”改为“认缴制”，“多证合一、一照一码”改革深化，企业注册登记所需时间大幅缩短，便利化程度大为提高。第三，企业税费负担显著降低。全面推开营改增，出台中小微企业税收优惠政策，中央和省级政府取消、停征和减免收费1100多项，2013—2016年累计为企业减轻负担20000多亿元。第四，政务服务持续优化。推行“互联网+政务服务”，推出“一窗受理、一站服务”等便民举措，清理不必要的证明和手续，大大降低了群众和企业的办事成本。第五，简政放权上下联动。地方政府主动作为、大胆探索，一些地方取消和下放的行政审批事项超过70%，涌现了浙江等地“最多跑一次”，天津等地“一枚印章管审批”等创新实践。简政放权改革激发了企业活力和社会创造力，便民服务更加有效，营商环境进一步优化，人民群众对政府服务的满意度大大提高，建设人民满意的服务型政府效果初显。
三、以深化简政放权推进人民满意的服务型政府建设
党的十八大以来简政放权改革在推动服务型政府建设方面取得积极成效，但与新时代建设人民满意的服务型政府的要求相比，仍然存在有些该下放的权力没下放，有些下放的权力不配套、不衔接、不到位，变相审批多等问题，必须贯彻落实党的十九大和党的十九届三中全会精神，进一步深化简政放权。
(一)以为人民服务为宗旨深化简政放权
以人民为中心、为人民服务是人民满意的服务型政府的根本特征，以深化简政放权推进服务型政府建设，要求各级政府必须坚持以人民为中心的发展思想，以服务广大人民群众为宗旨深化简政放权。各级政府及其公务人员要牢固树立服务行政的理念，以实现社会公共利益为价值追求，增强对人民群众不断增长的公共服务需求的回应性，将人民群众的需要作为深化简政放权与转变政府职能的依据。人民群众对审批之弊感受最深，对改什么、如何改最有发言权。深化简政放权要更多地由人民“点菜”，以人民群众的需求为导向，从企业和群众反映最强烈的问题着手，确定深化简政放权的重点、措施和路径，精准、精细地破除制约群众生活、创新发展、干事创业和监管服务的体制机制障碍，推动简政放权走向深入。
(二)在重点领域和关键环节取得更大突破
党的十九届三中全会通过了《中共中央关于党和国家机构改革的决定》，对新时代深入推进简政放权做了重要部署，指明了深化简政放权的重点领域和关键环节。一是减少微观管理事务和具体审批事项，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，提高资源配置效率和公平性，激发各类市场主体活力。二是清理和规范各类行政许可、资质资格、中介服务等管理事项，加快要素价格市场化改革，放宽服务业准入限制，优化政务服务，完善办事流程，规范行政裁量权，大幅降低制度性交易成本，鼓励更多社会主体投身创新创业。三是清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，全面实施市场准入负面清单制度，完善机会平等、权利平等、规则平等的市场环境，保障各类市场主体依法平等地进入负面清单以外的行业、领域和业务，打造稳定公平透明、可预期的营商环境。新时代深化简政放权建设人民满意的服务型政府，必须在这些重点领域和关键环节取得更大的实质性突破。
(三)为人民群众提供便捷高效、公平可及的公共服务
为社会提供公共产品和服务是服务型政府的基本职能，深化简政放权应着力为群众增便利，为公共服务供给树保障。一是优化政务服务，完善办事流程。广泛运用大数据、云计算和人工智能技术，加快推行“互联网+政务服务”，坚决打通“信息孤岛”，使事务尽可能在网上办理，对于必须由群众到场办理的事项，要努力实现“最多跑一次”“只进一扇门”，提高政务服务便利化水平。推行行政许可标准化，持续精简审批材料，优化审批流程，规范审批行为，提高审批效率。二是持续开展“减证便民”行动。对于困扰群众的“奇葩”证明、重复证明、循环证明问题，要坚持“四个一律取消”，加大工作力度，取得证明缩减工作的决定性胜利。三是大力提升供水、供电、供气、供暖、银行等与群众生活密切相关的公用事业的服务质量和效率，引入社会评价机制，及时化解影响群众生活的服务痛点，鼓励社会资本进入，以竞争促质量。四是着力深化公共产品和服务领域的简政放权。非基本公共服务的市场化供给和政府向社会购买基本公共服务，是解决公共产品和服务供给短板的重要路径。但是当前在健康养老、医疗培训、文化体育等领域还存在进入门槛高、互为前置审批、手续繁杂等问题，挫伤了社会资本投资的积极性，亟须通过深化简政放权加以解决。
【基金项目:湖南省研究生科研创新项目“价值选择与行政改革的关系研究——基于当代中印行政改革的比较分析”(CX2017B249)阶段性成果。】
（作者:陈谦，中南大学马克思主义学院博士研究生;方浩伟，湘潭大学公共管理学院博士研究生）
（摘自：2018年9月15日《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》）
提升地方政府简政放权针对性和协同性的思考
傅军 李营
进入新时代，“十三五”规划纲要明确提出要增强简政放权的针对性和协同性，十九大报告也提出了深化简政放权的要求，因此，在简政放权从“量化改革”到“质化提升”转变的时期，地方政府简政放权改革如何进一步提升针对性和协同性，切实将简政放权的政策落实下去、效果发挥出来，已经成为新时代深化地方政府简政放权改革的新命题。
一、地方政府简政放权针对性和协同性方面存在的问题
（一）地方政府简政放权的针对性不高
一是放权随意性大，与客观需求脱节。在简政放权改革中，上级政府只根据相关文件对部分权限进行下放，有时这些权限并不是下级政府、社会所需要的。突出表现在，一方面，取消或下放的事项多集中在社会管理领域，与群众切身利益密切相关的事项较少。另一方面，下放的事项不符合当地的实际情况。一些部门反映，所承接的上级下放的审批权限很少用得上，甚至常年不用，下放不下放区别不大。
二是放权主观性强，权力承接不到位。地方政府的人员配备、技术条件、检测设备等方面较上级放权单位来讲相对不足，权力承接之后，矛盾更加突出。因此，地方政府在简政放权改革过程中，必须充分考虑承接单位实际的承接能力，如果人员、设备、能力达不到基本要求而盲目放权，就会导致下级单位承接不住，出现一放就乱的现象。比如，当前随着简政放权改革的大力推进，市县两级政府承接了较多的行政审批事项，但是很多单位由于人员配备不足、监管能力达不到、缺少相应的检测设备等原因，根本无法履行相应的职责。
三是放权不彻底现象突出。党的十八大以来，各级地方政府以深化行政审批制度改革为突破口，积极推动简政放权工作。不少地方政府行政审批事项消减幅度超过70%，非行政许可审批彻底终结，全国减少各类“循环证明”“奇葩证明”800余项等。表面来看，放权幅度似乎很大，而实际上，合并打包、明放暗不放、放责不放权现象相当严重，放权的实际数量、力度并没有那么大。
（二）地方政府简政放权改革的协同性不足
首先，上下衔接机制不健全。简政放权是一个系统性的改革，只有上下联动，才能放得下、接得住、落实好。但是，当前有些部门只是依照相关文件下放权限，不重视上下衔接。有的放权部门责任缺失，认为放权之后和本部门没关系，对于下放的事项，没有开展有针对性的业务指导和培训，导致下级在政策理解、业务办理上存在偏差，执行不到位；有的事项下放后，上下级部门之间缺乏及时有效的沟通，相关的审批要件迟迟不到位，导致权力下放之后无法运行；有的下级部门被动与上级部门对接，没有针对当地实际编制有效的承接目录、操作规范，使得下放事项脱离实际，难以落实到位。
其次，同级部门之间缺乏协同机制。当前，推进简政放权的改革都由各个部门具体实施，由于缺乏相应法律、法规的明确支撑，放权缺乏明确的标准，该不该下放有时呈现随意性的特点。但是，很多事项的办理涉及多个环节、多个部门，随意性放权加上各个部门之间缺乏相互沟通和配套措施，就使得一些简政放权的政策在执行中遇到瓶颈，出现你放我不放的问题，简政放权的效果大打折扣。
再次，放管协同缺乏配套机制。简政放权当然不是无目的地“简”，也不是简单地一“放”了之，简政放权的根本目的在于转变政府职能，提升政府的现代化治理能力。只有放管协同，才能把简政放权做到实处。但是，必须看到合适的、专门的机构和人员是政府监管职责履行的基础。如果缺乏相应的人员、编制、机构上的配套改革，政府的职能转变就不可能落实到位，简政放权的效果也就难以实现。从现实来看，地方政府简政放权改革中重事权下放，而忽视资金、人员的配套。随着承接单位行政事务的大量增加，监管责任明显加大，缺乏资金支持、人力支撑的矛盾就越来越突出，严重影响下放事项的有效运转。总体来看，目前监管呈现出碎片化的特征，监管的协同性较差。
二、地方政府简政放权改革出现针对性不足、协同性较差的原因探析
（一）缺乏顶层设计
纵观地方政府简政放权改革的历程，一个突出的特点是各级政府改革政策供给太快。不少改革推进机构短期内出台大量政策文件，政策导向从注重“放”到“放管”结合再到“放管服”三管齐下，再从“放管服”转向“五位一体”建设，政策内涵不断深化。作为政策的执行者，地方政府对此应接不暇，来不及结合当地实际进行研究消化，甚至改一改文字就进行了转发。这种现状导致地方政府对于所承接权力的性质、特点、依据等缺乏准确的认知，对于应下放的权限目标不清、责任不明，所以在一些地方，简政放权出现了随意性大、主观性强，部门联动、上下衔接不够的问题，造成简政放权的改革没有取得应有的效果。
（二）存在权力博弈
简政放权是对现有格局的深刻调整，其本质是对行政权力的重新审视和定位。与世界上其他单一制国家不同，属地管理、中央决策、地方执行构成我国独特的治理模式。这个特点同样反映在简政放权改革之中。在简政放权过程中，地方政府接权多少、接权大小同样是由上级政府决定的。这种权出于上的改革模式，使得上级政府在简政放权中享有极大的主动权，在缺乏明确的制度约束和标准的情况下，就会出现改革的博弈。作为博弈的另一方，承接权力的下级机关也难免不同程度地存在一定的思想顾虑，认为让上级放权就是向上级要权，会给上级留下不好的印象，影响彼此之间的关系，所以不愿意表达其真实客观需求。现实中，有的部门在简政放权中试图就放权的内容、方式征求下级、社会的意见时，也得不到有效的、真实的信息，这给决策的有效性带来了很大的影响。不同层级部门权力博弈的存在导致实际最需要下放的权力没有下放，下放的权限针对性不强，影响简政放权改革推进的积极性和成效。
（三）相关制度、机制不健全
一是法律法规不健全。简政放权本意是用政府权力的重新配置来激活社会、市场的活力，但是，作为重要参与者的地方政府，在权力的重新配置中却缺乏自主权，尤其是市县一级政府。其中一个非常重要的原因是，法律法规的规定总体上滞后于简政放权改革的需要。目前，所有的行政审批事项都有相应的文件规定作为依据，而市县级政府没有事项的设定权，当然也不具备事项的精简权，所以就陷入减不了、减不动的困境。
二是简政放权过程中的监督机制不健全。首先是放权后的监督。目前监督的重点在于有没有放权、放权多少，对于放权之后却缺乏跟踪、监督、管理。其次是信息公开不全面。从现实来看，关于简政放权改革信息的公开往往只停留在公开改革的结果上，并没有公开具体的实施过程，这样就难以发挥出公众以及媒体的监督作用。再次是相应的考评问责机制缺失。针对简政放权改革中出现的问题，目前仍缺乏有针对性的问责机制，问责的标准、依据、方式等还不明确。问责不及时、不到位使得简政放权改革的错误倾向得不到有效纠正，从而导致了地方政府简政放权改革问题的出现。
三、提升地方政府简政放权针对性和协同性的路径选择
（一）及时清理相关规定，为地方改革提供法治保障
一方面，由于现行的行政审批项目都是由相关的法律法规文件设定的，不同的文件由不同的部门制定，所以，要对其进行清理，首先要明确各级人大和政府清理文件的主体地位和权限。各个主体在自身权限范围内，对于不合时宜的规定进行修改或者废止。对于一些没有权限的市县级政府部门来讲，其清理的重点是各种各样的“红头文件”，包括登记、备案、年检、认证等，为简政放权的深入推进扫除制度性障碍。
另一方面，要以规范性文件的形式确定地方政府推进简政放权改革的规则、程序、目的等内容，对于计划取消、下放的项目，必须明确合法性审查的程序，以此作为取舍的基本依据，确保简政放权改革的合法性。要将法治思维和法治方式贯穿于地方政府简政放权改革的全过程。
（二）立足顶层设计，增强地方改革的系统性
根据我国体制的特点，从短期来看，当前简政放权改革仍需要沿袭顶层设计、自上而下的推进路径，但在顶层设计中需要给地方政府留足合理的弹性，让基层根据本地实际积极创新，编制自身简政放权改革的路线图和时间表，选择合适的改革模式和方法，找准推进简政放权改革的节奏。在不违背上级要求的基础上，各级政府要通过调研、评估，了解本地群众关注的热点问题、以往改革中的难点问题。在调整政府内部的权力与责任关系时，尤其是权力下放时，不能盲目照抄照搬别人的模式和进度，要充分考虑下级的承接能力，增强放权的针对性和有效性。同时，对于涉及多个部门的事项，要摸清目前各个部门改革的现状，通过事前协调和沟通，做到同步放开，最大限度地发挥简政放权工作的成效。唯有如此，才能保证地方政府简政放权政策得以真正落实下去，避免简政放权工作疲于应付、流于形式。
（三）以需求为导向，建立健全上下衔接机制
首先，做好放权的前期调研和论证工作。对于提议下放或者外放的一些项目，尤其是一些与群众生产生活密切相关的事项，与企业生产经营相关的项目，与下级政府经济社会发展关联度高、涉及面广、实用性强的项目，要通过多种渠道做好前期的调研论证工作。同时，应加强对第三方评估机构的重视，健全政府部门、研究机构、新闻媒体、社会大众等参与的论证机制，对提议下放、外放项目的合法性、必要性、合理性进行前期论证，提高简政放权的针对性。
其次，优化承接程序。放权不是一放了之，接得住才能放得下。这就要求放权部门有针对性地加强指导和交流，承接部门也要采取积极的承接措施。一是加强对承接单位的培训。通过实地学习、开办讲座、培训班、交流会等形式对承接部门工作人员进行业务培训，明确办事流程和注意事项，确保承接部门学懂弄通。二是做好对承接单位的帮扶。权力下放后，下级在承办过程中难免会遇到新问题、新矛盾，放权部门具有丰富的处理经验，应及时予以现场指导和帮助。三是承接部门要积极对接。上级部门有时难以掌握下级的实际情况，要确保上下联动的效果，作为承接部门不能被动承接，要结合具体下放权限，主动与上级部门对接，编制本地承接的事项目录、承接的流程安排、操作规范，确保下放的事项落到实处。
（四）借助互联网平台，推进部门之间的协同
在信息技术快速发展的背景下，借助互联网平台，使互联网与政务服务有机结合，是新时期为相对人提供基于整体事项管理、完整业务服务、一体化办理流程的必然选择。当前，部门之间信息系统各自独立，信息壁垒问题突出，严重影响了政府内部跨部门的系统协同。因此，要加快部门内部以及部门之间信息系统的整合共享，加快推进“一张网”工程，建立前台综合受理、平台业务整合协同、后台数据资源共享的运行机制，提高行政运行的整体效能。作为地方政府，要为平台建设和部门资源的共享提供制度支撑，制定相关的地方性法规和规章，出台相应的管理办法、实施步骤和整合措施来推进各级共享交换平台对接，支撑政务资源的互通，进而实现政务服务的跨部门、跨层级、跨区域的互通和共享。
（五）健全考评体系，强化对简政放权改革成效的考核、监督和问责
提升简政放权的针对性和协同性，保证简政放权的成效，必须建立健全对于地方政府简政放权改革质量的考核评价体系，明确监督主体及职责、监督措施、监督内容及监督程序等，为地方改革提供刚性约束。一方面，明确考评的主体及职责。对于取消、下放项目的贯彻落实情况，应该采取具体实施部门自查、简政放权改革部门会同纪检监察部门复查、第三方机构评估相结合的方式，确保考评的客观性。另一方面，明确考评监督的内容。内容的确定直接决定了地方政府简政放权改革的方向，所以，为了保证简政放权改革的有效性，考评的内容必须侧重于简政放权的质量，尤其是简政放权的针对性和协同性。比如，权限下放之后的实际效果如何，群众、社会、下级政府相关人员如何评价，和不放权相比行政效率、行政成本、行政效能是否有变化，权力下放之后群众、企业的获得感如何，事中事后的监管是否到位等。依据考评结果，建立健全分类调整机制。对于基层条件较差、难以承接的事项，经考评应按照程序收回，避免权力落空；对于严重脱离客观实际的权限，经论证后可以允许下级不承接；对于下放后审批量极少的事项，承接单位可以向有权机关建议取消或者合并；对于下放不同步、不协调的事项，要进行督察，责令相关部门积极推动落实；对于简政放权改革中不作为、慢作为、乱作为的现象，要落实责任，进行问责，确保简政放权工作的有序推进。
【基金项目：山东行政学院系统重大招标合作创新课题“增强地方政府简政放权的针对性和协同性研究”（项目编号：HZDKT201710）】
（作者：傅军，中共山东聊城市委党校行政管理教研室主任、教授；李营，中共山东聊城市委党校讲师）
（摘自：2018年8月24日《领导科学》）