【优化服务】

推进简政放权过程中优化政务服务方式的武汉实践

李志明 邢梓琳

党的十八大以来，我国在行政体制改革领域围绕着“转变政府职能”以及“推进简政放权、放管结合、优化服务”实施了一系列改革举措，取得了良好成效。党的十九大报告更是进一步提出，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。

在这个过程中，作为接近基层的县（区）一级政府既要承接上级政府下放的行政审批事项，又要面向为数众多的服务对象直接提供种类繁多的公共服务，职能越来越多、责任越来越大、服务质量要求越来越高，而机构编制却受到严格控制、领导职数被要求减少、行政成本被要求降低。这样一来，县（区）政府就形成了“部门少而职能多、人员少而业务多、经费少而事项多”的局面。

面对基层政务服务经办人少事多、人均业务量越来越多的困境，部分地方政府尝试通过在正式公务员和事业编制人员之外招聘政府雇员或合同制员工的方式来解决；也有些地方政府尝试开通电子政务服务平台，让服务对象通过在线平台完成表格填写、资料提交等前期工作，经办工作人员在后台在线审核。但是，这两种做法都存在各自的问题。前者带来了地方财政供养人员过多、行政成本过大且经办人员队伍不稳定等问题。后者导致服务对象在提交申请之后仍需到现场办理，政府部门也要维持规模不小的事业编制经办人员队伍，人均审核工作量很大，办事效率仍旧不高。因此，要想破解基层政务服务经办能力不足的困境，需要另辟蹊径。

2013年9月26日，国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，提出发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。在该文件的指导下，一些地方立足实际，积极开展向社会力量购买服务的探索，取得了良好效果，为破解上述基层政务服务困境探索了不少好的做法和经验。作为继北京中关村后我国第二家国家自主创新示范区以及中部地区位居前列的创新创业高地，武汉东湖新技术开发区就在优化服务方面探索出了一条新路子——将部分政务服务外包给专业公司，出台了国内首个政府购买政务服务事项清单，在全国率先实现政务服务市场化。

一、武汉东湖新技术开发区政务服务模式创新探索历程

近年来，随着园区经济总量、市场主体和区内居民的不断增加以及“先行先试”等工作的推进，武汉东湖新技术开发区行政审批服务和公共服务种类不断增多、办件量不断增长，也日益面临政务服务供给数量和质量压力持续加大等难题。在组织部门不允许增加公务员及事业编制人员职数，尝试自行招聘合同制员工又面临人员管理难的困境下，2014年年底武汉东湖新技术开发区开始大胆尝试，创新性地提出并实行“政务服务基础业务流程整体外包”，打造政府政务外包模式的升级版。

一是通过基础业务流程合同外包，实现公职人员人尽其用。武汉东湖新技术开发区通过招标引入深圳特发物业管理有限公司，在政务大厅所有收件窗口实行统一的政务外包服务，将公务员以及事业编制工作人员从窗口咨询、预审收件等简单业务工种中“解放”出来，一心一意抓事前审批和事中事后监管。不同于常见的劳务派遣方式，武汉东湖新技术开发区政务中心只需向合同公司提出经办事项的办理流程并就服务标准和质量提出要求，服务人员由合同公司统一考核管理。过去各窗口部门的分散管理、多头管理变为由政务中心统一管理、整体外包后，部分业务相近的岗位人员甚至可以打通使用，实现一人多岗、一窗多用，从根本上解决以往政务大厅工作人员身份多样难以管理的弊病，创造出政务服务基础业务流程整体外包的新模式。

二是建设两支专业队伍让专业人做专业事，提高政务服务效率。武汉东湖新技术开发区在优化服务方面着力建设两支队伍：一支是政治素质高、业务水平精的审批干部队伍，在政务服务局的统一领导下按照优化后的审批模块以及业务流程要求开展行政审批工作。另一支是服务理念强、协调水平好的帮办队伍，通过专管员为办事企业和群众提供帮办引导、信息咨询、领表填表、预审建档、审批协调等免费的“专业化”服务，实现材料报送前期环节全程帮办、一帮到底，打通政务服务“最后一公里”。通过建设这两支专业队伍，武汉东湖新技术开发区实现了政务服务的专业化分工协作、让专业人做专业事，净化了政务环境、大幅提升了行政效能。

三是推进政务服务窗口标准化建设和模块化管理。武汉东湖新技术开发区从事项进驻、服务指南、政务公开、咨询接待、业务办理、服务环境、监督投诉等七个方面对入驻政务中心的行政审批事项和非审批服务事项实施清单化管理，对办事流程和需提交的材料进行表格式量化。审批干部队伍负责制定标准规范，帮办队伍负责定期检查考核，有力保障了政务资源集约化运行，促进了政务服务标准规范。同时，政务服务局还按照商事登记、企业投资项目、建设项目、单一事项等四个类型将行政许可类审批事项的服务窗口进行空间聚合，并科学优化内部运行流程，细化权限及责任，实现了审批模块化管理。

四是配套提供人性化便民服务和规范中介服务。为了提升服务对象对政务服务的满意度和获得感，武汉东湖新技术开发区通过政府购买服务方式，实现政务大厅办事过程中帮办、照相、复印、饮水、停车、上网、书吧阅读等服务全部免费，并配备了邮寄等人性化便民服务，进一步提升了政务服务环境。针对简政放权改革后从体制内转移出来的大量与审批业务相关的中介服务，管理规范不好又可能成为另一个廉政风险高发区的问题，武汉东湖新技术开发区在全面清理审批环节涉及的中介事项以及中介机构的基础上，通过制定中介机构管理办法，建立健全中介机构的市场准入、跟踪评价和动态调整机制，“合规则进、不合则走”。同时，武汉东湖新技术开发区还从规范收费、压缩时限、强化监管、引入竞争等方面，为企业办事营造更加顺畅的审批环境，避免中介服务事项成为提高企业制度性交易成本、减损简政放权改革红利的“旋转门”“玻璃门”。

二、武汉东湖新技术开发区政务服务模式的特色与价值

（一）特色

武汉东湖新技术开发区大力创新政务服务方式、提升政务服务水平的探索创新，相比国内其他地区的做法，改革力度更大、效果更好。

一是吸纳社会资源破解政务经办服务人事编之间不匹配、有限服务资源与相对无限服务对象之间矛盾的创新举措。面对与日俱增的行政审批服务事项和公共服务需求，武汉东湖新技术开发区在增编加人的路子已经行不通、单纯借助劳务派遣用工又面临人员考核管理困难的情况下，以颠覆式的思路，直接向专业物业服务公司购买基础业务类政务服务，通过合同规范和约束政务服务行为，不问服务过程，只要服务效果和群众满意度，并且连窗口经办服务人员的管理与考核也“一包到底”，交由购买服务对象自行负责。这样的做法实现了更加彻底的政务服务输出市场化，在政府与市场主体之间形成了良好的“公私合作伙伴关系”。这样一来，武汉东湖新技术开发区政务服务局在“不用新增一编、不用加聘一人、更不用增加财政支出”“不养人也不养机构”的情况下，借助市场机制、吸纳社会资源，请企业当“管家”，巧妙地化解了政务服务经办人员、编制和事项工作量之间不匹配、有限服务资源难以满足相对无限的服务需求之间的矛盾。不但人工成本下降，还大大缩短了办事等待时间，服务更加透明有质量，达到了花费较少的服务外包成本，实现大幅提升政务服务供给能力的目的。

二是借力社会和市场力量创新政务服务供给方式、降低服务成本、提升政务服务效率和服务质量的重要途径。现代政府是服务型政府，不仅要通过简政放权，还权于企业、还权于市场，激发亿万群众的创造力和市场经济的内在活力，而且要通过市场监管规范市场主体行为，使市场和社会既充满活力又规范有序。更要优化政务服务，为大众创业、万众创新提供全方位服务，为人民群众提供公平、可及的公共服务。如何优化政务服务，创新政务服务供给方式是主要抓手。武汉东湖新技术开发区紧紧围绕优化服务，创新政务服务供给方式，将企业有积极性、适合承担的政务服务，通过采购方式交给专业物业服务公司来承担，实现了“少花钱多办事”的良好效果，有效提升了政务服务能力和水平。通过服务外包以及系列配套改革，2015年武汉东湖新技术开发区政务中心办件量达760万件（同比增长47%），累计接待办事群众90万人次（同比增长23%），为企业和居民提供了充足、高效、优质便捷的政务服务。政务服务外包改革在工商登记窗口试点一个月后，企业办事平均等待时间就已由2小时缩短为40分钟，因等待时间过长引发的投诉案件数降为“0”，可变人工成本亦下降20%左右。同时，通过帮办人员提前介入，对提交材料查漏补缺，将首次提交材料合格率从以往的30%左右提升至90%以上，有效降低了企业和居民的办事成本，行政效能大幅提升。

三是实现政务服务基础业务流程整体外包，打造政府政务外包的升级版，继续释放简政放权改革红利。当前，不少地方政府在提供公共产品和公共服务的过程中，习惯于唱“独角戏”、依靠政府行政部门或事业单位开展行政审批和公共服务，对于将政府“分内”事务转交给社会和市场主体抱有戒心和成见；也有不少地方政府不反对实行服务外包，但是，对于哪些服务事项可以实行外包吃不准，因而对政务服务抱有尽可能少外包或者不外包的态度。武汉东湖新技术开发区在深化政务服务创新的过程中，大胆尝试、锐意改革，将连同行政审批事项在内的各种政务服务中非核心的基础业务流程整体外包给市场主体，相比其他地方仅选择对直接服务企业和居民的少数公共服务事项实行基础业务外包，或者在政务服务提供过程中采用人事代理或劳务派遣的方式解决工作人员不足问题的人力资源外包无疑更进一步，堪称政府政务外包的“升级版”。同时，通过政务服务外包优化政务服务方式，武汉东湖新技术开发区也进一步释放了简政放权的改革红利，通过提供免费服务每年为办事企业和居民节约办事成本1000多万元，明显激发了社会创业创新活力。

（二）价值

武汉东湖新技术开发区开展的改革探索和政务服务外包实践是在推进简政放权过程中落实放管结合、优化服务的具体方式和改革创举，是对政府政务服务外包模式创新的有益探索，具有重要的示范意义和样板作用。

一是对政务服务供给机制市场化的一种有益尝试。武汉东湖新技术开发区将政务服务基础业务流程整体外包，实际上是政府政务服务输出的市场化，更进一步是政府功能输出市场化。政府不仅是政务服务需求的确认者以及政务服务类型、数量、质量的最终确定者，同时也是精明的政务服务购买者。在购买政务服务的过程中，政府发挥着制定购买服务规则、对服务提供方给予财政资助、管理政务服务合同与公私合作伙伴关系、评估所购政务服务的作用。需要指出的是，这一改革探索将政府威权制度与市场交换制度的功能优势进行复合配置，只是政务服务供给机制的市场化，绝不意味着政务服务责任市场化。它通过巧借社会资源、专业知识来提高政府政务服务能力，在降低政务服务成本的同时，提高了服务效率、效能和质量，还借助政府购买服务等措施培育了中介服务社会组织。因此，武汉东湖新技术开发区政务服务外包实践跳出了政府威权制度与市场交换制度之间非此即彼的思维定式，将政府与市场的功能优势予以聚合，从而形成一种全新的混合制度安排，标志着政府与市场关系的处理进入了新阶段。从实际效果来看，它彻底变革了以“大包大揽、直接生产、集中管理”为特征的传统政务服务供给模式，进一步释放了简政放权的改革红利，增强了社会创业创新活力。

二是有助于深化对于政府与市场边界的认识。武汉东湖新技术开发区在创新政务服务方式方面的探索实践，对政府威权制度与市场交换制度进行了创新化配置组合，进一步引发人们对政府与市场边界的思考：哪些职能是政府固有并且必须固守的？而哪些职能是可以外包的？这就涉及一个如何界定政府固有核心职能的问题。由于这一概念过于抽象，采取直接界定方式十分困难，美国等国家则采取了类似负面清单方式，列举了19项不允许外包的“政府固有核心职能”。中国和美国的行政管理体制虽有很大不同，但是，采取负面清单的方式界定政府固有核心职能并进而厘清政府与市场边界的做法却是可资借鉴的。事实上，中国在开展行政审批体制改革、推进简政放权的过程中，也已经采用了清单制来确定政府行政审批权力事项的范围，做到清单之外无审批。在推进政务服务市场化的过程中，各地也可以借鉴美国做法，积极稳妥推进除政府固有核心职能、政府履行职能利于保障国家安全、市场提供尚达不到部门要求的事项之外的其他政务服务事项外包给社会组织和市场主体承担。

三、对于进一步开展政务服务模式探索创新的思考与建议

简政放权改革推动传统行政审批权力配置模式发生了深刻变革，原有的政务服务业务流程被打破、重组，因此，在简政放权过程中，我们应该充分利用新旧交替的有利契机，适时进行政府流程再造，不断优化政务服务方式。武汉东湖新技术开发区创新政务服务方式的先行实践，政策许可、成本节约、效果良好，为其他地方深入推进简政放权改革过程中的优化服务提供了有益的参考和借鉴。

优化政务服务方式，需要继续深化和完善政务服务外包。一是在进一步扩展实行外包的政务服务业务范围时，进行严格的成本核算和比较，将实行政务服务外包的成本与养机构、养人员的成本进行严格的核算和比较，选择成本最低、效果最好的选项。二是在进一步深化政府政务服务输出市场化时，要借鉴美国经验编制政务服务外包的负面清单，将政府固有核心职能、政府履行利于保障国家安全的职能以及市场提供不符合政府部门要求的产品与服务涵盖在内，对此清单之外的政务服务事项和业务流程逐步外包，不断增强政务服务能力。三是政府政务服务管理部门要实现对外包政务服务的标准化管理，增强公私合作伙伴关系管理能力、政务服务外包合同管理能力以及有效预防和控制腐败的能力。

优化政务服务方式，需要借力“互联网＋政务服务”打破政务数据壁垒。做好政务服务外包，只是在政务服务前端打通了人的服务，并不会必然解决在开展政务服务时经常碰到的后台部门信息孤岛现象导致的“多套系统、多个流程、反复登录、重复录入”的问题。因此，当“放管服”改革进入深水区后，推动政务服务资源互通共享就必须提上议事日程。鉴于现存部门信息系统建设往往是从中央部门到地方部门一以贯之，因此，在推进政务信息互通共享时，应从国家层面、自上而下地推动建设政务服务云平台，对接各部门业务系统，推进政务信息共享共用，加强对共享数据的分析利用。在开展政务服务时，凡是能通过网络核验的信息，不得要求服务对象重复提供。稳步推进各地网上政务服务平台建设，不断提高政务服务网上办件比率，让服务对象“能不跑路就不跑路、能少跑路就少跑路”。

优化政务服务方式，还需要同步优化审批中介服务。在这方面，必须坚持以下三项基本原则：一是凡是按照政府转变职能和简政放权改革要求，可从其他部门获取相关信息（如学历、资质、资格等，以及实行注册资本认缴登记制后有关资金证明、验资报告、资产评估、资产审计报告等）的，一律取消行政审批中介服务。二是中介服务材料或申请人自行提供，或审批部门自行组织。对于确实需要申请人提供实验、检验、检测等技术性数据或有关评估报告，审批过程中确实需要组织专家评审、现场核查或委托具有相应资质机构进行复核或评估的，申请人按照要求自行提供即可，不得以任何形式要求申请人委托中介机构提供服务，或直接转为由审批部门自行组织技术性服务。三是不得要求申请人重复提供申请材料，真正让企业群众少跑腿、办成事。

（作者：李志明，国家行政学院社会和文化教研部副教授；邢梓琳，国家行政学院应急管理培训中心博士研究生）

（摘自：2018年9月15日《行政管理改革》）

从渐进决策过程视角看浙江省行政审批制度改革

伊文敬

渐进决策模式是决策者通过“连续有限比较”，对政策进行不断修正与完善，从而实现决策的科学化。我国在很多改革决策上遵循了相对渐进的改革模式，改革的举措往往是基于长期的改革经验，对政策不断地调整，适应不同的改革环境，从而形成不同阶段的改革方略。党的十八大以来，党和国家一直把深化行政审批制度改革作为转变政府职能、简政放权的重要抓手和突破口。以浙江省为例，浙江省的行政审批制度改革在一定程度上遵循了渐进决策模式，其改革呈现了阶段性特点。从精简审批事项、提高办事效率，到打造“四张清单一张网”，再到“最多跑一次”改革，浙江省的行政审批制度改革按部就班、层层递进，实现了目的与手段的渐进选择和决策效果积累基础上的质量转换。

一、浙江省行政审批制度改革的历程

1.精简审批事项

浙江省行政审批制度改革第一轮自1999年开始，以绍兴市所属的县级市——上虞市成立国内首家行政服务中心为起始点，该项改革是浙江省规范审批权力、净化发展环境、正确处理政府和市场关系的先试先行举措。2002年全省共削减行政审批事项46.7%，2003年又进一步下放审批权并削减省级行政审批事项，仅保留243个省级非行政许可审批事项及718个省级行政许可事项。此轮改革的主要做法是精简行政审批事项，通过下放行政审批权限提高办事效率。以“依法申办、宽进严出”为原则改善企业准入机制，追求尽可能少的审批事项以营造更优的投资环境。减少行政审批事项的同时推广网络审批方式，完善线上与线下相配合的审批窗口建设。

2.打造“四张清单一张网”

该阶段的行政审批改革自2013年开始，作为浙江省“八八战略”的重要组成部分而开启的行政“审批标准化”和“四张清单一张网”（即行政权力清单、政府责任清单、投资负面清单、财政专项资金管理清单，浙江政务服务网）改革，是“互联网+政务服务”的创新实践。其目标是明确政府权力和职责，释放市场活力，提升行政服务效能和政府工作透明度，以清单的形式划定政府权力的边界，致力打造精简高效、服务优质的审批流程。改革是以省、市、县三级联动的方式整体推进，旨在突破行政审批改革的纵向推进瓶颈。“四张清单一张网”的建设为政府——企业——个人的良性互动关系形成提供了线上——线下联结的平台，在推动政府简政放权的同时也突出了其便民服务取向。

3.“最多跑一次”改革

在2016年12月全省经济工作会议上首次提出，2017年正式写入浙江省政府工作报告的“最多跑一次”改革是一项全面政务服务改革。同年，浙江省公布了《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》《浙江省公共数据和电子政务管理办法》，对改革规范进行整体部署和实施。截至2017年3月，梳理完成企业和群众到政府部门办事“最多跑一次”事项，其中省级单位958项，设区市本级平均1002项，县（区）平均862项。浙江省将“最多跑一次”改革从承诺细化成“一窗受理、集成服务”“一网申请、快递送达”“一号咨询、高效互动”，数据孤岛被打破，各个不同部门之间得以协同办公，后台“一张网”建设予以全面支撑，从而使“数据跑路”代替“群众跑腿”。

二、浙江省行政审批制度改革的经验

从浙江省行政审批制度改革的总体过程来看，大致符合渐进决策模式的特点。第一阶段审批制度改革以简政放权为核心，目的是清除市场发展的体制性障碍，规范政府与市场关系，在提高审批效率、释放市场主体活力上起到了一定的作用。从行政审批项目的削减和下放率来看，此次改革力度较大，但由于改革侧重于审批事项“量”的精减，尚未形成制度和体系化，精简审批事项的改革发挥的作用也相对有限。

第二阶段的改革在之前改革的基础上，不再是简单地对审批项目缩减，更侧重基础载体和形式抓手的建设。“四张清单一张网”根本目的同样在于转变政府职能，处理好政府和市场的关系，清单的作用在于对外明确政府与市场边界，对内明确政府层级之间、部门之间的职责分工，优化政府职责体系，增强政府履职能力的同时倒逼政府进一步转变职能。政务服务网的建设则在行政审批的管理思维之上，融入便民服务和阳光政府等价值理念，实现了在改革目的和手段上的统一。此外，2013年发布的《浙江省深化行政审批制度改革实施方案》在审批方式的创新上注意到了层级间改革的协调对接问题，采取了省、市、县三级网络联动整体推进行政审批制度改革的做法，打通了省域内层级间的审批通道，并在改革过程中改变了“重审批轻监管”的传统管制思维，重点加强了事中和事后监管。

第三阶段的“最多跑一次”改革是对“四张清单一张网”进一步深化以及层次上的提升，是政府对权力边界的主动再界定、权力制衡机制的自主再构建，以及行政职能和权力运行的治权再科学化。新一轮改革是基于体制机制这一改革“深水区”的全方位改革，为改革注入了持续不断的新动能。“最多跑一次”这一原则使得政府部门没有退路，从而倒逼政府进行自身管理和服务的优化与创新，实现由“碎片化”管理向“一站式”服务迈进。在前两个阶段的审批事项精简和技术平台搭建的基础上，“最多跑一次”不是简单的口号，不至于政策空转，而是成为可以真正落实的政策，这是渐进决策过程的优势，从“一直在路上”到“最多跑一次”，是由量变逐步形成实质性变革的直观体现。

三、渐进决策模式与政策创新

在浙江省行政审批制度改革的渐进过程中，政策的不断创新得到了较好的体现。然而，这种渐进决策的模式却有时遭到批评，称其较注重按部就班的局部政策调整或推进，缺少寻求根本意义变革的勇气。根据创新过程的特点，政策创新可分为渐进型创新和突变型创新。对应渐进决策模式，渐进型创新是政策创新的一种方式。渐进决策模式对于政策创新而言，其提供的优势在于：

首先，渐进决策模式为渐进有序的政策创新提供了相对稳定的环境。政策的创新往往涉及观念和利益调整问题，改革创新不是一蹴而就的，突变型创新利益关系的牵扯面广、面临的阻力大，而渐进决策过程则能够以相对缓和的方式一步步推进，这就为政策创新提供了一个相对宽松的空间，确保决策者以审慎的方式进行政策创新，形成清晰的改革思路。

其次，渐进决策模式为政策创新奠定了一定的基础。在阶段性的创新举措中所积累的政策效果，为新的创新政策的实施扫除了障碍，前一阶段的政策实施成为后一阶段政策创新的资源，从而使政策创新水平的层层拔高成为了可能，复杂政策中政策瓶颈的突破往往依靠的正是长期政策实施合力的基础上所形成的实质性变革与创新。

最后，渐进决策模式能增强创新性政策的环境适应性。政策创新本身就是对变化环境的适应性行动，当前政策所面临的环境具有很大的不确定性，而渐进决策则随着环境变动而做出相应的调适和创新。这样的创新不是盲目的，而是处于对环境的不断适应的状态，不仅能使政策创新更能发挥其效果和更具活力，而且政策本身的可持续性也更强。

四、结语

浙江省行政审批制度改革的实践经验、样板打造和模式创新，对于我国地方政府行政体制改革路径具有重要的理论价值和方向性的实践启示意义。从净化发展环境，规范政府与市场关系，到服务型政府建设，形成政府、市场与社会的互动关系，在改革目的和手段的选取上，也经历了层层递进的渐进决策过程。在我国的改革历程中，一步到位的改革是相对难以做到的，党和国家的重大决策通常是采取渐进决策的模式，经历由试点改革到深化改革的过程。特别是在全面深化改革的深水区，更需坚持循序渐进的思维和稳中求进的态度，并在渐进的决策过程中积极探索创新。

（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院）

（摘自：2018年9月15日《江南论坛》）

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