【负面清单】

如何认识并全面实施市场准入负面清单制度

郭冠男

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”，党的十九大报告《决胜全面建成小康社会　夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》进一步指出要“全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力”。但目前市场准入负面清单制度在理论上和实践中仍存在很多问题。本研究回答了市场准入负面清单制度建设的理论和实践要点，为我国推进市场准入负面清单制度改革提供支撑。

一、什么是市场准入负面清单

负面清单这一概念起源于国际贸易和投资领域，最初主要用来促进各经济体之间的市场开放和联通，是针对外商投资准入的一种管理模式。依据联合国贸发会议的分类及有关学者的研究，外资准入模式分为五大类：一是投资控制模式，即东道国对外资准入进行完全控制;二是正面清单模式，即东道国承诺部分开放的模式;三是区域性最惠国待遇模式，即仅对东道国参与的区域协定的有关成员提供完全准入;四是互惠国式国民待遇模式，即依据区域性或双边协定相互提供完全准入;五是负面清单模式，即依据国民待遇或最惠国待遇中更优惠的条件提供完全准入，但可以清单方式列出不符管理措施。

从概念对比分析来看，负面清单和正面清单是一组相对概念，在国际上是两类具有代表性的外商投资管理办法。正面清单通常用来确定覆盖的领域，其背后的管理理念是“法律没有规定的，就是禁止的”。具体来说，就是政府列明允许市场主体投资经营的行业、领域和业务，企业通过政府审批后才能从事相关投资经营活动，清单之外通常被认为是不允许的。也就是说，绝大部分市场行为都需要经过政府明确允许，取得合法地位后才能进行。政府保留将这些行为界定为“非法”的权力，并追究相应的法律责任，这是一种将“剩余决定权”赋予政府和管理部门的做法，实际上也就将市场主体置于灰色地带。世界贸易组织(WTO)的《服务贸易总协定》(GATS)采取的是正面清单模式，即东道国列明禁止、限制和允许投资的领域，并事先设定审批程序。而当前包括美欧在内的经济合作与发展组织(OECD)国家力推负面清单模式，这一模式的核心思想是，东道国对影响其国家经济命脉的特定产业或幼稚产业予以例外保护，并以清单的形式列明，需要满足限定条件才能准入;而此外的其他领域则依据国民待遇或最惠国待遇中的更优惠条件提供完全准入，体现的是“法无禁止即可为”的思想。这种以清单形式清楚列举外商投资中的所有限制和禁止事项的做法，可以有效压缩政府在外商投资准入中的“剩余决定权”，是用法律约束政府权力、厘清政府和市场边界的典范。目前，全球至少有77个国家采用了准入前国民待遇和负面清单的外资管理模式，负面清单管理模式逐渐成为国际投资规则发展的新趋势，称之为“新一代投资规则”。

我国将负面清单这一概念、思想和适用范围进行了引申和扩充，不仅要对外资准入实行负面清单管理，同时对内资准入也要实行负面清单管理，我们称之为市场准入负面清单制度。市场准入负面清单将散见于各类法律法规中的各类市场准入限制措施统一列于一张清单中，让这些事项清晰明确且无法作扩大解释，减少政府的自由裁量权和寻租空间，同时使市场主体对于各类市场准入限制“心中有数”，提高市场准入的透明度和公平性。总的来说，市场准入负面清单制度就是通过列出负面清单构建透明、公平、开放、依法的市场准入制度，清单内实现透明依法，清单外实现公平开放。

二、我国为什么要实施市场准入负面清单制度

负面清单制度是政府进行市场准入管理的一种模式。任何一个国家都有其市场准入管理制度，政府通过市场准入管理实现对市场主体进入市场时的规制，其理论依据是为了避免或减少由于“市场失灵”的存在可能导致的风险而进行干预，同时这种干预还要降低“政府失灵”的概率。也就是说，市场准入管理制度一方面要弥补市场不足，另一方面要规范政府权力。

尽管我国市场准入管理已经从行政性管理方式逐步转向尊重市场规律、减少政府对市场直接干预的模式，但与其他成熟市场经济国家相比，我国现行市场准入管理制度中的计划经济思维仍然十分明显，总体以“法无明文授权不可为”为导向，准入环节中政府色彩浓厚，“政府失灵”表现明显，主要有以下几个方面。一是门槛过高，一些领域在准入环节设置了不必要的门槛，把大量投资者挡在了门外，同时也限制了这些领域的发展，直接影响市场主体进入市场的活跃度和速度。二是政出多门，涉及市场准入的法律法规庞杂，市场主体无法简单明了地获知进入市场时所有需要满足的要求。三是程序复杂，市场准入管理机构多，准入方式多，审批环节多。四是公平不够，内资外资、国资民资，不同所有制、不同组织形式的市场主体处于不平等竞争状态。五是透明不足，政府拥有过多判断能否准入的“剩余决定权”，让市场始终处于获取“合法”地位的焦虑之中，也为寻租预留了空间。实施市场准入负面清单制度可以有效调整政府和市场在准入管理中的失衡，是解决当前我国市场准入管理制度存在的上述问题的重要手段。

实行市场准入负面清单制度有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体活力。第一，清单之外“法无禁止即可为”，清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入，不再对不同身份和性质的市场主体提出不同的准入要求，让一些“潜规则”无处藏身，尤其是长期受到“玻璃门”、“弹簧门”阻碍的民营资本，将可以更广泛地参与到市场竞争中来。第二，负面清单明示所有禁止和限制准入措施，通过“一单尽列”，各类主体就可以明确进入市场时需要遵守的所有法律法规和权利义务、需要符合和达到的标准要求，将大大降低市场主体进入市场时的各类成本和潜在风险。第三，在负面清单制度下，清单内受禁止和限制的条目在一定时期内是固定的，新领域、新业态将自动处于清单之外，鼓励创新创业创造将成为市场的常态。

实行市场准入负面清单制度有利于更好地发挥政府作用，建立现代治理体系。市场准入负面清单将分散在各类法律法规中有关市场准入的禁止性和限制性规定进行汇总和明示，相关部门无法再随意对行业准入进行限制，有效压缩政府权力自由裁量空间，明确政府行为边界。同时，市场准入管理采用负面清单模式可以大大释放行政资源，用于加强事中事后监管，推动政府“定好位”、“防越位”、“不缺位”，从“重审批、轻监管”彻底转变为“轻审批、重监管”，当好“市场秩序的裁判员”、“市场环境的营造者”，减少市场中“劣币驱逐良币”的现象。

实行市场准入负面清单制度有利于构建开放型经济新体制，参与高水平的国际竞争。在参与全球竞争的过程中，我国面对的不仅是产品、技术、产业的竞争，更是制度的竞争，实施负面清单将在诸多方面实现我国市场经济体系与国际通行规则的接轨，有利于我国与其他国家在更高的水平和标准上签署、升级双边投资协定和自由贸易协定，有利于促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，进一步增强我国市场经济体制的吸引力。

三、市场准入负面清单制度的运行机理是什么

市场准入负面清单制度，落脚点在“制度”，目标是建立透明、公平、开放、依法的市场准入制度——清单内实现透明依法、清单外实现公平开放，大大提高市场准入环节的透明度、自由度、开放度，最大限度地激发市场主体的活力。其运行的核心原理是“非禁即入”，即，通过“一张清单”穷尽列出所有禁止和限制市场主体投资经营的行业、领域、业务以及限制的具体措施，清单内的事项根据是否满足列出的具体措施判断能否准入，而清单外的事项实现准入自由，由市场主体自主决定是否进入。如何“禁”？清单内列出“两个类别”：禁止准入类和限制准入类，适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。如何“入”？概括为准入的“三种方式”：一种是对禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准，不得办理有关手续。一种是对限制准入事项，满足限定条件后方可准入，有的由市场主体满足相关准入条件后即可合规进入，有的要经由行政审批手段判断市场主体能否进入。一种是对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入，政府不再审批。

在明确市场准入负面清单的改革目标和运行机制的基础上，实施负面清单还需要理清“两关系、一问题”。关系一：市场准入负面清单与外商投资负面清单的关系。基于保护国家经济主权的要求和国际上的普遍做法，我国专门针对外资，制定区别于内资的市场准入限制措施，称为“外商投资负面清单”。而内外资均要遵守的市场准入限制，即我国的“国民待遇”，也要改革为负面清单模式，称为“市场准入负面清单”。我国对外资的附加性限制和对内外资的普遍限制都将改革为“负面清单”模式，代表了我国扩大开放的态度和决心。关系二：市场准入负面清单与权力清单、责任清单的关系。这三张清单都是从不同角度对政府与市场关系的规范。负面清单是对市场主体进入市场时的各类限制性措施汇总，行政审批手段只是这些限制措施中的一种类别;权力清单是对政府各项行政职权的汇总，负面清单中的行政审批事项只是权力清单中的一小部分;责任清单则指包含市场主体进入市场后的监管责任在内的所有政府必行义务。实行市场准入负面清单制度，将禁止和限制市场主体投资经营的行业、领域、业务及限制措施列出来，就是把涉及市场准入的行政审批事项(即权力清单的一部分)限定到负面清单的有限范围内，负面清单限制措施中涉及的行政审批事项也要全部体现在权力清单中，二者要对应，政府不能随意添加。而准入后的监管内容必须全部纳入到政府责任清单，不得出现监管真空，保证“放下去，管得住”。需要注意的问题：负面清单概念的误用滥用。负面清单不仅是一张单子，更是一种制度，这种制度通过列出否定式清单不仅明确哪些事项在市场准入时被禁止或受到条件限制，更重要的是明确了清单外领域，各类市场主体皆可平等自由进入，也就是说负面清单制度的核心机制是实现“非禁即入”，这是隐含在清单后面的制度。正是因为没有真正理解这个核心机制，在目前研究、媒体甚至已经出台的政策中，经常出现对负面清单概念的错用和滥用。如有些地方出台的“环保负面清单”、“党政机关公务接待负面清单”等，这些所谓的“负面清单”只能起到信息告知的作用，清单之内不可为，清单之外又放不开，不能实现“非禁即入”的功能，完全不符合负面清单制度运行的核心原理。这些用法都是对负面清单概念的滥用、错用，在实际运行中必须避免。

四、如何梳理制定“单子”

市场准入负面清单制度，表现形式和作用载体是“清单”，清单要列出所有禁止准入类和限制准入类，清单内容直接决定了市场准入的开放度、透明度、公平性。因此，市场准入负面清单应严格限制在事关国家安全、生态安全、全国重大生产力布局、战略性资源开发、重大公共利益等方面的市场准入活动，此外的行业、领域全部放开。在具体操作中，清单内的禁止和限制条目并不能凭空创造，同时为了穷尽列出所有禁止类和限制类条目，必须实现与现行准入管理制度的合理衔接。

衔接一：市场准入负面清单制度与现行法律法规的衔接。法律法规是制定负面清单的根本依据和措施来源，负面清单调整的是市场准入关系，反映的是背后的法律法规条款，市场主体可以通过负面清单明确进入市场时需满足的所有法律法规和权利义务。目前我国涉及市场准入的法律法规有的制定多年，早已不符合当前经济发展需要，有的甚至“名存实亡”，制定负面清单不能将这些法规政策条款全部纳入、照单全收，必须全面梳理现行法律法规中涉及市场准入的内容，并进行审查，对不符合负面清单制定标准的法律法规，一律不纳入负面清单，同时加快法律法规的“立改废”，确保负面清单内容与相关法律法规一致。

衔接二：市场准入负面清单制度与行政审批事项的衔接。负面清单中的限制措施有很大一部分要通过行政审批手段来实现，而行政审批事项中也有很大一部分就是市场准入管理措施。因此，要实现负面清单外“法无禁止即可为”，就必须将负面清单和行政审批事项中的相关管理措施一一对应起来，即负面清单内的行政审批措施必须包含在行政审批事项中，而行政审批事项中涉及市场准入的也必须体现在负面清单中，二者都不能随意构造和新设。因此，制定清单必须整合梳理涉及市场准入管理的所有行政审批事项，按照负面清单制定标准对其进行合法性、合理性审查，不符合要求的，一律不纳入负面清单，并作为下一步行政审批事项取消下放的依据。

衔接三：市场准入负面清单制度与《产业结构调整指导目录》的衔接。尽管负面清单和《产业结构调整指导目录》都列出禁止准入的行业领域清单，但这仅是二者在政策表现形式上的相似和内容的部分重复，二者的功能定位和条目选择依据完全不同：《产业结构调整指导目录》的目标是调整优化产业结构，而负面清单的目标是调整准入环节政府与市场的关系，确保各类市场主体依法平等进入市场。《产业结构调整指导目录》以生产规模、工艺流程、技术参数、装备规格等为标准列出了限制类(此“限制类”为《产业结构调整指导目录》中用词，其概念完全不同于负面清单中的“限制类”)和淘汰类行业领域，对于增量，禁止市场主体准入，这与负面清单的准入选择标准完全不一样。负面清单无法承载产业结构调整(鼓励、淘汰)的功能，《产业结构调整指导目录》无法承载调整政府与市场关系的功能，短期内二者不能相互替代。因此，严格说来，不应该把《产业结构调整指导目录》的限制类和淘汰类全部纳入负面清单。但现阶段该《目录》确实发挥着市场准入管理的功能，为了保证负面清单穷尽列出所有禁止限制领域，将该《目录》中的淘汰类和限制类(同上)动态纳入负面清单禁止类范畴，是当前尽快启动市场准入负面清单制度的必要之举。从长远来看，随着现代市场体系的建立、市场规则的完善，产能淘汰、产业结构调整最终将由市场机制来发挥作用。

综上，全面梳理现行法律法规(包括法律、行政法规和国务院决定等多层次法律)，才能穷尽列出所有禁止类和限制类条目，也才能真正实现市场准入负面清单制度的功能。必须指出的是，《产业结构调整目录》由国务院决定保障其法律效力，行政审批事项由《行政许可法》保障其法律效力，负面清单与《产业结构调整目录》、行政审批事项、法律法规三项衔接工作须以法律法规为最终依据，以保证清单条目的合法性，同时要根据负面清单制定标准进行合理性审查，清单、目录、法律配合对照对接。

五、全面实施市场准入负面清单制度

实施市场准入负面清单制度涉及面宽、调整利益关系复杂，改革推进必须先开展试点，当前试点工作主要应包括两大内容。一是“试清单”。这是试点的主体性内容。由于负面清单要求通过“一张清单”穷尽列出所有禁止和限制市场主体投资经营的行业、领域、业务以及限制的具体措施，而由于目前涉及市场准入的行政审批事项、执业资格事项等一直处于动态调整中、一些部门对于哪些事项应当纳入负面清单在认识上还存在“模糊地带”、作为清单条目依据的法律法规的调整修改很难及时跟上、需要新设事项的不断出现等原因，试行清单很难一步到位成为最终版的清单，发布后尚属于“拟作为市场准入负面清单来源的底数目录”或“拟纳入市场准入负面清单管理方式改革的事项目录”性质。因此，试点地区应根据清单事项的合法性、必要性、合理性、可行性和可控性，展开对清单的“减”、“补”、“改”。“减”，是把不符合市场准入负面清单定位的事项删除;“补”，是把与清单定位相符且现行有效的事项补充进来;“改”，是对已列入清单、但根据改革发展形势需要加严或放松准入的，作相应调整。二是“试机制”。特别是要探索负面清单落地的多种操作途径，在准入机制、审批体制、监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制、信息公示制度和信息共享制度、法律法规体系等方面开展探索。重点在“两改”：一改市场准入的管理方式，把准入方式从传统的审批制逐步过渡到主要按条件、按程序准入;二改市场准入后的监管方式，以准入环节生成的各种信息为基础，逐步建立起主要以信用为核心、充分运用大数据监管的方式，改变过去被动监管、运动式监管的方式。

同时，实施市场准入负面清单制度可能会导致的风险也需要及早防范。风险一：清单短期内需要频繁调整，影响政府公信力。由于实施市场准入负面清单制度涉及行业、领域、业务众多，涉及的管理部门从中央部委到省市县部门，涉及法律法规中的管理条款繁杂，各地情况千差万别，很难在出台试行清单时一次性穷尽列出所有禁止类和限制类条款，需要在试行的1-2年内频繁调整、增减条目，无法采用国际上通行的“棘轮机制”(即双边投资负面清单调整时，其中的特别管理措施只能减少不能增加)，一定程度上影响政府公信力。同时，负面清单频繁调整也可能造成市场主体来不及反应，影响市场信心。风险二：市场监管能力短期内无法匹配，可能引致市场风险。实行负面清单市场准入制度后，市场事中事后监管的职责与任务会相当繁重，政府过去对企业经营活动的许多事中事后监管办法，在负面清单制度下是不可用的，必须建立一套全新的事中事后监管体系和政府管理模式，其中涉及制定专业的详细的监管清单，进行大范围的监管职能和机构调整，以及进行监管专业人员培训，确保放得开、管得住，避免出现综合性、扩散性的市场紊乱风险。

在试点基础上，今年全国全面推开市场准入负面清单制度，必将逐步并最终解决行业封锁、市场分割、所有制歧视、不平等竞争等各种形式的市场准入壁垒，从根本上改变我国市场准入管理方式，加快我国市场化改革步伐。从长远来看，它更是一场从根本上创新政府管理思维、转变政府行政职能、处理好政府与市场关系、建立现代治理体系的革命。

（作者：郭冠男，国家发改委中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所研究室主任）

（摘自：2019年1月11日 《中国行政管理》）

投资准入“负面清单”制度辨析

张晓楠 李振宁

“负面清单”概念源于国际法，多用于国际投资领域安排外资进入，也表述为国际投资协定中的“不符措施列表”。负面清单制度的应用不局限于国际层面，实际上存在着“国际法层面上的负面清单和国内法角度的负面清单”，有些国家在国内投资领域逐渐引入“负面清单”制度，以安排法律规则或政策。2015年出台的《中华人民共和国外国投资法(草案征求意见稿)》(以下简称“外资法意见稿”)“准入管理”部分的一项重要的创新性规定，就是对外资的“特别管理措施目录”制度。我国在上海等自贸区以及2018年的投资准入管理目录中采用了“特别管理措施”这一概念，“特别管理措施目录”制度承接我国政府职能变革，大幅取消行政审批，从重事前审批向提供公共服务和加强事中事后监管转变。我国的投资“特别管理措施”属于国内层面上的投资“负面清单”，其与国际层面上的投资协定负面清单在内涵和设计上有较大差别，需要在自贸实验区和《外国投资法》中予以完善。

一、负面清单:国际法术语或国内法概念

(一)国际投资协定负面清单

“负面清单”最初是国际法框架下使用的概念，“最早源于美国在二战后签订的友好通商航海条约”。以列表形式存在的清单源于国际投资协定，用以列举缔约方保留的与条约义务不符的措施及不对另一缔约国投资者开放或有条件开放的产业，始于美国在20世纪80年代的双边投资条约实践。从历史上讲，“负面清单”是国际贸易协定和国际投资协定中使用的术语和制度，以此来确定缔约国实体义务范围的大小。负面清单应用的集大成者是“北美自由贸易协定(NAFTA)”，美加墨三国用“一般义务+负面清单”的形式安排三国之间的服务贸易和投资规则。作为缔约国的保留措施列表，“负面清单”广泛存在于美国、加拿大、澳大利亚、日本、新加坡等国主导的双边投资协定或自由贸易协定，主要适用于服务贸易和投资规则的安排。

1.负面清单的类别

(1)“简式”清单与“详式”清单。按不符措施的规定方法分，负面清单可以分为“简式”清单和“详式”清单。“详式”清单规定了不符措施性质与范围的全部细节，而简式清单仅规定东道国欲维持与规定限制性措施的部门。日本与越南的双边投资协定(2003年签订，2004年生效)采用了“简式”负面清单，日－越BIT第2条规定了“投资活动”(包括投资设立、获得和扩大)国民待遇和最惠国待遇，第4条规定了针对投资活动的业绩要求禁止。根据第5条规定，协定附件一规定缔约双方在条约生效时的所有现有与第2条和第4条不符的措施(条约称“例外措施”);附件二为第2条和第4条的例外部门或事项，但要求缔约方努力(endeavor)逐步减少“例外措施”。协定附件一和附件二仅为日本和越南两国的例外部门列表，而对于例外措施的部门事项、关涉义务、法律渊源、简洁描述、目的等需要，按照协定第5条、第6条的要求予以告知。日本与老挝双边投资协定(2008年签署并生效)的负面清单也采用“简式”负面清单，但仅规定涉及的部门以及义务，没有列出具体措施及其描述，可以说是一种部门/产业清单。

在采用“详式”负面清单制度的国际投资协定中，东道国往往被要求提供不符措施性质与范围的详尽信息，这种模式一般包括采取保留的经济部门，采取保留的特定产业，保留涵盖的活动，采取保留针对的实体或程序义务(如最惠国待遇、国民待遇、高管国籍要求等)，适用限制措施的政府层级(全国的或地方的);特定法律、法规或其他采取保留措施的描述，协定生效时适用的自由化义务以及采取保留的既存或未来措施的义务不符点，逐步自由化承诺等。如以NAFTA负面清单包括了7个附件:(1)附件一，现有措施保留与自由化承诺，该附件包括了东道国希望在协定生效后继续维持的既有不符措施，设置的保留涉及实体义务有国民待遇、最惠国待遇、业绩要求、高管国籍要求以及适用于跨境服务提供者的当地存在要求等。(2)附件二，未来措施保留，规定了可以在未来实施的新限制性措施的经济部门或活动，无论该些不符措施是否在当前已经采用。该类措施可能涉及附件一保留涵盖的任何实体义务，可以与WTO成员在GATS承诺表中未做承诺的部门相关。这一附件的目的在于为东道国未来规制某些领域提供更宽泛的灵活性，允许规定新的不符措施或者收紧现有不符措施。(3)附加三，保留给国家的活动，这一清单在其他国际投资协定中不常见，用于墨西哥保留其宪法规定的特定活动的国家管理(如油气部门)。该附件性质特殊，墨西哥不需要明确附件三规定部门维持的不符措施的性质。(4)附件四，最惠国待遇例外，该附件排除了一些不适用最惠国待遇的部门。这一清单的运行方式类似GATS第2条规定的豁免，使得NAFTA成员国有更大的灵活性以规定保留，允许其使整个行业不用达到附件一和附件二措施适用的特异性水平。(5)附件五数量限制及附件六杂项承诺，该清单列出了设置于跨境服务提供的非歧视数量限制，其与NAFTA第12张(服务)规定的措施有关。(6)附件七，保留和特定承诺，该附件仅涉及金融服务部门的措施。

(2)“加码”清单与“减码”清单。按东道国是否可以在清单列表范围内采取更多不符措施，负面清单可以分为“加码”清单和“减码”清单。大多数采取负面清单的国家的双边投资协定一般只包括三个列表，附件一是现存不符措施，附件二是未来不符措施，附件三是金融领域的不符措施，而含有投资章的自由贸易协定的负面清单往往将跨境服务贸易与投资的不符措施规定在一起。

附件一，“现有不符措施保留”。日本－菲律宾经济合作协议2009第94.1条规定，协定第89条(国民待遇)、第90条(最惠国待遇)和第93条(业绩要求)不适用于缔约国中央政府、日本的县或菲律宾的省维持的任何现有不符措施，现有不符措施的持续和立即延期不受上述三条款约束，现有不符措施的修改则不能降低措施与协定义务的一致性。

附件二，“未来不符措施”。日－菲EPA2009第94.3条规定附件7第2部分所列不符措施同样可豁免国民待遇、最惠国待遇和业绩要求义务，但该部分措施不能要求另一缔约方投资者出卖或处置措施生效时已存在的投资;缔约方在条约生效后可以对措施进行修改、制定新的措施或制定更具限制性措施，但需在措施生效前通知另一缔约方。第94.6条约定，缔约双方应尽力减少附件7中规定的保留措施。

附件一与附件二的最主要区别，在于附件一的措施可以长期存在，其修改只能更具有自由化意义，不能更具有限制性;附件二的措施同样可以长期存在，但对其修改没有“更高一致性”要求，且可以制定新措施或采取更加具有限制性的措施。如日本－澳大利亚2014EPA第14.10条第4款规定，(附件6)中的不符措施的修订或修正，对(附件7)规定的部门采用新措施或更限制性措施，应通知另一缔约国并向另一缔约国提供信息。也有学者将附件一归纳为“减码清单”，附件二归纳为“加码清单”。

2.负面清单的内容

在国际投资协定中适用“负面清单”制度往往意味着缔约国承担了准入阶段国民待遇、准入阶段最惠国待遇以及准入阶段业绩要求禁止等要求，但不意味着美国、加拿大、日本等采用美式投资协定的国家不再对外资进行审查或做出限制性规定。

(1)审批要求。接受美式投资协定后，东道国国内的投资审批法律规定可能与投资准入自由化义务不符，缔约国可以将其投资准入审批制度编入投资协定“负面清单”以获得违反条约义务的正当性。如乌拉圭保留修改关于公路、铁路、航空、港口和基础设施方面的特许要求，保留在水和天然气配送服务部门的业绩及特许要求。

(2)企业规定，指东道国对投资企业形式和企业治理方面的要求，如美国法律规定美国国内银行的所有董事必须是美国公民，所有在新加坡本地注册的公司必须有至少一名董事为新加坡居民，所有在新加坡注册的外国公司的分支机构必须拥有至少2个新加坡居民做代理。

(3)投资额、投资比例要求。在澳大利亚，对于报纸业投资，国家和城市报纸直接投资外国股权总计不得超过30%，单一外国股东持有股权最多不能超过25%;投资省级和郊区报纸的外国股东全部股权应少于50%，有线系统运营商或卫星广播运营商应保证其季度播出时间的50%为本国节目。

(二)东道国规制外资准入负面清单

东道国缔结美式投资协定、附带负面清单，不代表其国内投资管理法也采用负面清单形式。在国内法框架内使用“负面清单”作为外资管理模式并非国际通行的做法，即便是极力推进投资自由化、倡导投资阶段国民待遇的美国、加拿大、澳大利亚和日本等国的国内法也没有规定对外资采用“特别管理措施”;同时，也没有国际条约或任何国际组织文件要求或建议主权国家在国内采取“负面清单”制度。我国“外资法意见稿”以及上海自贸实验区等采用的“特别管理措施目录”均为国内法意义上的“负面清单”，与国际贸易协定、国际投资协定中使用的“负面清单”在内容和形式方面有很大不同。目前，只有菲律宾和印度尼西亚等极少数国家同我国一样，规定在国内也采取“负面清单”的管理制度。

1.菲律宾投资准入负面清单

菲律宾在国内法的意义上采用“负面清单”模式管理外资。菲律宾《1991年外国投资法》第2.2条规定在国内市场，企业和外国人可以投资除负面清单规定的领域外的100%的资产，也就是说负面清单涵盖的是有约束或禁止的投资“领域”。第3(g)条规定“外国投资负面清单”或“负面清单”，指外资股份不能超过40%的经济活动的列表。第8条表述为“保留给菲律宾国民的投资领域清单(负面清单)”，并介绍了菲律宾负面清单列表的构成，由A、B、C三个负面清单组成。可见菲律宾在国内投资法中使用的负面清单针对的是“投资领域/活动”，也就是产业范围，与我国的《外商投资产业指导目录》类似，只含有禁止和限制类，而且负面清单外的领域都向外资开放。

2.印尼投资准入负面清单

传统上印度尼西亚采取内外资分别管理，其分别在1967年出台《外国投资法》和1968年《国内投资法》，并依此颁布总统令《投资封闭行业清单》。2007年印尼统一内外资管理法，制定《投资法》;同年颁布《关于封闭行业和有条件开放行业清单的标准与条件》，其封闭行业相当于我国产业指导目录中的禁止类，有条件开放产业相当于我国产业指导目录的限制类。印尼的“负面清单”也仅仅是行业/产业清单。

3.我国投资准入负面清单

我国在1995年有了第一部《外商投资产业指导目录》，该目录将外商投资的产业分为鼓励类、限制类和禁止类等，但没有具体规定鼓励措施、限制程度或者禁止后果等，更多的是将各类产业予以简单列举，并未规定对某一产业进行限制的法律依据、具体程序等。由于与国际投资、贸易协定中采用的服务贸易清单、投资负面清单等的规范模式相去甚远，这类目录称之为“产业指导目录”，不能称之为“措施”，涵盖了“正面”的鼓励类的产业种类，也包括“负面”的禁止类的产业类别。

近些年我国投资领域的改革主要体现为对投资准入事项的管理，即“投资准入国民待遇加负面清单”管理模式。2013年上海市政府出台的《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》和《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2013年)》没有解释何为负面清单，但在表述上将“外商投资准入特别管理措施”与“负面清单”同等对待。国务院办公厅2015年发布《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》，统一适用于广东、上海、天津、福建等自由贸易区，在表述上再次肯定了上海市政府的提法。我国“负面清单”在字面上等同于外商投资准入的“特别管理措施”，国务院2015年版本的“自由贸易实验区负面清单”规定“特别管理措施包括具体行业措施和适用于所有行业的水平措施”。我国自贸实验区的“负面清单”的格式包括序号、领域、特别管理措施，其中“特别管理措施”一项规定了对外国投资者、外国投资企业的具体限制性规定，如“须由中方控股”、“禁止投资”、“限于合资、合作”、“须经中国政府批准”、“比例不超过51%”等。另外，我国还有专门针对香港、澳门特别行政区的投资负面清单。2015年内地与香港、澳门CEPA协议的服务贸易协议是首次内地全境承担了准入阶段义务的协议，协议对于香港、澳门的“服务提供者”可以依准入前国民待遇加负面清单方式进入内地提供了制度架构;协议的附件对于“商业存在”形式的服务适用负面清单，对于“跨境服务”“电信领域”以及“文化领域”适用的是正面清单。2017年《＜内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排＞投资协议》是内地与香港地区的投资协定，附件二规定了内地和香港保留的非服务类的投资不符措施，其具体条目的结构安排与国际性投资协定相一致，包括了“部门”“所涉义务”和“描述”三部分，内地针对香港投资和投资者保留了八个具体领域的不符措施。

2018年发改委和商务部制定的《外商投资准入特别管理措施(负面清单)》，摒弃了“外资产业指导目录”的名称形式，不再沿用“鼓励、限制和禁止”三分外商投资领域的模式。负面清单之内的领域对外资或禁止、或限制，负面清单之外的领域则为国民待遇，基本上与国际规则层面上的负面清单概念模式类似。在国内法框架内使用“负面清单”作为外资管理模式并非国际通行的做法，即便是极力推进投资自由化、倡导投资阶段国民待遇的美国、加拿大、澳大利亚和日本等国的国内法也没有规定对外资采用“特别管理措施”;同时，也没有国际条约或任何国际组织文件要求或建议主权国家在国内采取“负面清单”制度。

国内法上的负面清单具有国际法层面上的影响，我国制定中的《外国投资法》统一了内外资管理制度，在国内也推行准入阶段国民待遇和负面清单制度，在一定程度上削弱了中美BIT谈判对我国投资管理体制的冲击。我国投资管理体制改革与我国加入世界贸易组织不同，并不完全是国际条约义务的“倒逼”，更重要的是国内也形成了改革的共识，要在国内和国际两个层面均采取准入阶段国民待遇加负面清单制度。虽然我国在有限的时间内仅有可能与美国、欧盟和澳大利亚签署投资自由化国际协定，但国内法的修改对于与我国签署传统准入后国民待遇的国家意义更大。传统欧式投资协定规定投资准入事项“依东道国法律”，当我国投资管理法修改后，其他缔约国的投资者同样可以享受更为优惠的准入阶段国民待遇。

二、负面清单:管理措施或产业保留

所谓“正面”或者“负面”是指清单的性质，是一种利益分配和结果导向安排，负面清单有国际法和国内法两个层面的含义。在国际法层面上，负面清单中规定的是缔约国保留的“不符措施”。所谓“不符”指的是与缔约国承担的一般条约义务不符，缔约国可保留一定的与“国民待遇”“业绩要求禁止”等不符的措施。所谓“措施”，一般是指“法律”“法规”或其他做出准入的“措施”，或者“措施”包括法律、法规、程序、要求或做法瑏瑤。在WTO框架下，“措施”指争端方之间产生争端的具体对象，包括成员国家机构和地方机构采取的措施，包括立法部门、行政部门和司法部门的措施以及作为抽象的立法、规章和作为具体措施的具体行为。《＜内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排＞服务贸易协议》第二条第三款第(一)项规定，“措施指一方的任何措施，无论是以法律、法规、规则、程序、决定、行政行为的形式还是以任何其他形式”。

菲律宾在国内法的意义上采用“负面清单”模式管理外资，菲律宾《1991年外国投资法》瑏瑥第2.2条规定在国内市场，企业和外国人可以投资除负面清单规定的领域外的100%的资产，也就是说负面清单涵盖的是有约束或禁止的投资“领域”。第3(g)条规定“外国投资负面清单”或“负面清单”，指外资股份不能超过40%的经济活动的列表瑏瑦。第8条表述为“保留给菲律宾国民的投资领域清单(负面清单)”，并介绍了菲律宾负面清单列表的构成，由A、B、C三个负面清单组成。可见菲律宾在国内投资法中使用的负面清单针对的是“投资领域/活动”，也就是产业范围，与我国2017年以前的《外商投资产业指导目录》类似，只含有禁止和限制类，而且负面清单外的领域都向外资开放。

传统上印度尼西亚采取内外资分别管理，其分别在1967年出台《外国投资法》和1968年《国内投资法》，并依此颁布总统令《投资封闭行业清单》。2007年印尼统一了内外资管理法，制定了《投资法》;同年颁布《关于封闭行业和有条件开放行业清单的标准与条件》，其封闭行业相当于我国产业指导目录中的禁止类，有条件地开放产业相当于我国产业指导目录的限制类。因此，印尼的“负面清单”仅仅是行业/产业清单。我国1995年有了第一部《外商投资产业指导目录》，该目录将外商投资的产业分为鼓励类、限制类和禁止类等，但没有具体规定鼓励措施、限制程度或者禁止后果等，更多的是将各类产业予以简单列举，并未规定对某一产业进行限制的法律依据、具体程序等，与国际投资、贸易协定中采用的服务贸易清单、投资负面清单等的规范模式相去甚远。所以，这类目录称之为“产业指导目录”，不能称之为“措施”，涵盖了“正面”的鼓励类的产业种类，也包括“负面”的禁止类的产业类别。2013年上海市政府出台的《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》和《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2013年)》，第一次将“外商投资准入特别管理措施”与“负面清单”同等对待，2015年版、2018年版《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》和2018年版《外商投资准入特别管理措施(负面清单)》也采取同样的模式。因此，我国“负面清单”在字面上等同于外商投资准入的“特别管理措施”。

一般国际法意义上的负面清单由“设计部门”、“不符措施”、“涉及义务”、“措施描述”等部分组成，负面清单与一般义务相配合构成了对缔约国权利义务责任的制度安排。我国“负面清单”格式一般包括序号、领域、特别管理措施，其中“特别管理措施”一项规定了对外国投资者、外国投资企业的具体限制性规定，如“须由中方控股”、“禁止投资”、“限于合资、合作”、“须经中国政府批准”、“比例不超过51%”等，更多的是禁止和限制产业列表，没有详尽的措施列举和措施的描述。反观美国－韩国FTA负面清单的“农业与牲畜部门”部分，“措施”部分列举的是三个法案，如《外国投资促进法》《外国投资法实施条例》《外资联合公告》，“描述”部分才是具体的约束做法，如外资不能投资大米或大麦种植企业、不能持有肉牛养殖企业50%以上的股权，可见国际法意义上的“措施”多指一国的规范性法律文件。相比之下，我国对“措施”一词的理解比较狭隘，几乎没有“措施”种类中的法律、法规，更多的是“要求”和“做法”，属于国际协定负面清单中的“描述”部分，说明的仍然是产业开放的程度，缺少精细化的制度设计。虽然我国在负面清单的使用上对应的是“管理措施”概念，但其实质仍然是“投资活动”。我国自由贸易试验区的负面清单里使用的管理措施仅仅是对管理效果、措施结果的一种描述，并不是国际通常意义上的“措施”。我国的负面清单更多的是“投资活动目录”，我国的负面清单没有列举各项限制/禁止投资的法律依据，既与国际通行做法不一致，也与菲律宾做法不同，属于最不像“措施”的“措施”。因此，国内法意义上的负面清单应包含对“措施”一词的具体解释，说明采取该措施的法律权源，这样才符合法治理念、做到“有法可依”，也才是真正的在建设“开放型经济体制”、法制经济。

三、负面清单:棘轮机制或适时调整

在国际法层面上，各国的负面清单涵盖事项往往是不变的，而负面清单中列出的缔约国不符措施的修改，还要受制于“棘轮机制”的制约。所谓“棘轮机制”，一般是指对于已经开放的领域，不符措施修改时不能对该些领域进行限制或限缩开放的程度，已经取消了某项不符措施不能再次采用。也就是说对不符措施的修订只能是投资更加开放、限制更趋减少，而不能向后退、施加更多投资限制。在国内法层面上，对负面清单的不同版本、负面清单内容的修改等并没有类似“棘轮机制”的存在。在国内法领域采取负面清单制度是一国的自愿选择，没有国际法义务或承诺需要遵守，对国内投资管理负面清单进行修改是一国主权范围内的自主事项。

菲律宾《1991年外国投资法》第8条指出在第一版常规负面清单公布后对B和C清单的修正，其频率不能超过2年一次。负面清单是可以修改的，印度尼西亚的负面清单自1968年开始至今经历的多次修改，其最新版负面清单是2014年版。对于我国的《外商投资产业指导目录》而言，其修改是不受限制的，我国从1995年至2018年已经有9个版本的产业指导目录，且新版目录生效时旧版目录失效。上海市人民代表大会常务委员会于2014年7月公布的《中国(上海)自由贸易试验区条例》第13条明确指出负面清单由上海市政府发布，“并根据发展适时调整”。2013、2014版上海自贸区负面清单序言部分也规定“根据外商投资法律法规和自贸试验区发展需要，负面清单将适时进行调整”。可见在国内法层面上，立法者对负面清单的修改或者没有限制性规定，尤其是没有国际法义务约束的情况下;或者是立法者没有意识到这一问题，其在特别管理措施修改的态度上是倾向于不受棘轮机制的约束，而是根据实际情况“适时调整”。在实践操作层面上，我国对某些领域的开放与限制等也没有受制于棘轮机制。以我国的医疗产业为例，不同版本的《投资产业指导目录》和上海市版本的投资“负面清单”，对于外资是否可以设立独资医疗机构的意见不统一，甚至出现反复。这样不仅给外资投资带来不确定性和困扰，也不利于我国稳定投资环境的确立。

从国家规定上来看，除2010－2011年因为医疗体制改革而允许外资独资设立医疗机构外，外商投资医疗机构基本上属于受限制的领域，在投资企业形式上进行限制，要求“限于合资、合作”。2013年国务院批准的上海自贸区总体方案的附件，明确了外商可以设立独资医疗机构。2013年上海市政府的“负面清单”没有在企业形式上对外商投资医疗机构进行限制，而是在投资额、营业期限上做了限制性规定，2013年9月29日后在外国投资者可以在上海自贸区设立符合要求的外商独资企业。2014年版上海自贸区“负面清单”仅规定外商投资医疗机构不得设立分支机构，由于负面清单之外的领域适用国民待遇原则，2014年外商可以在上海自贸区设立独资医疗机构，且没有投资额和营业期限的限制。2015年国务院办公厅发布的适用于广东、天津、福建、上海的负面清单，又对外商投资医疗机构进行了限制，回归了《外商投资产业指导目录》的规定，将外商投资医疗机构的企业形式限定为“限于合资、合作”。至此，外商在上海自贸区不能设立独资医疗机构。在上海自贸实验区，外商投资医疗机构、设立独资医疗机构经历了开放、限制、开放、再限制的过程。

尽管国内的负面清单可以不断修改，但负面清单的修改不能是经常性的，大体上应符合棘轮机制的要求。就医疗产业而言，适用全国的《外商投资产业指导目录》规定为限制外商独资，上海自贸区的政策处于变动之中，这样的外资准入“特别管理措施”不会带来外资准入规则的稳定性，也不利于我国开放型投资体制的确立。负面清单的产业准入逻辑是“除负面清单所列领域，其他领域实行内外资一致的原则”，负面清单外是国民待遇原则的适用领域，负面清单项目的增加就意味着国民待遇原则适用产业范围的缩小，极易引发我国违反含有“负面清单”的国际投资协定的规定，引起外国投资者提起国际投资仲裁。所以，国内投资负面清单的修改也应该是逐步“瘦身”、逐步“去限制性”的过程。

四、负面清单:冲突与协调

正因为负面清单有国际法意义上和国内法意义上的两种清单，我国存在着国内负面清单与区际、国际贸易投资协定负面清单的冲突和协调的问题。

首先，国内投资负面清单是否要与国际投资协定负面清单严格一致，如我国将来制定《外国投资法》的特别管理措施目录与未来可能订立的美式投资协定的负面清单是否要一致，我国《外国投资法》下的特别管理措施目录不必与国际投资协定下的“不符措施”完全相同:一是两者适用范围不一致，我国“特别管理措施”属于投资准入管理的一部分，仅涉及投资准入事项;国际投资协定的负面清单针对的是整个投资生命周期的东道国不符措施，国际负面清单的涵盖事项多于国内负面清单。二是两者即便属于投资准入阶段也不必完全一致，但国内负面清单只能与国际负面清单“正向”不一致，而不能“反向”不一致。负面清单列表一规定的是既有不符措施保留，列表之外的任何不符措施都可能违反缔约国签署的国际投资协定义务，从而引起投资者—国家投资争端仲裁程序。东道国国内负面清单可以规定比国际负面清单更为优惠的内容，而不是更加限制。

其次，我国诸多自由贸易实验区或地方政府出台的负面清单在我国未来签署的美式投资协定生效后应如何处理，这应取决于我国承担条约义务的政府层级和领土单元。一般来讲一国以一个整体承担国际义务，我国签署的投资协定中并没有说明“领土”的范围，尤其是以中央政府名义签署的投资协定对港澳台地区的适用性。但是，我国一直是将大陆地区与港澳台地区的投资管理区别开来，将港澳台资视为外资，适用内地制定的诸多投资法律文件。

美国负面清单中包含“地方政府”例外，将“美国各州、哥伦比亚特区和波多黎各的所有既存不符措施”纳入负面清单瑏瑨。我国在编制负面清单时也可以坚持该项，惟其这样，上海自贸区的改革、试验措施才不受国际投资协定的负面清单影响。2018年《外商投资准入特别管理措施(负面清单)》明确了港澳台、国内自贸区以及其他国际条约项下投资者更优惠待遇优先原则，但在我国签署含有负面清单的国际投资协定生效后，我国地方政府再制定投资措施就需要考虑我国承担的国际义务与国际承诺。我国一直将港澳台投资视为外资，我国投资法框架下的负面清单需要与CEPA、海峡两岸经贸协议、多—双边投资协定以及含有投资规则的自由贸易协定的负面清单相协调。我国立法者对于国内法与国际法冲突时的法律适用，一般倾向于按照国际法协定的规定执行。适用国际协定的有两种情形，另一种是表述为国际协定“另有规定的”，一种是要求该国际协定“有更优惠的开放措施”，两种情形是有些微差别的。

最后，探索国内、国际投资负面清单的冲突解决。国内负面清单与国际负面清单规定的措施之间可能存在如下几种情形:(1)国内禁止/限制+国际禁止/限制，两者限制/禁止范围相同，则不存在冲突。(2)国内禁止/限制+国际更优惠开放，适用规定更优惠待遇的国际协定。再以上文医疗机构投资表格为例，至2015年外商在我国无法设立独资医疗机构，无论是否在自由贸易试验区内，但2015CEPA服务贸易协定仅对澳门和香港的服务提供者有设立商业存在的审批要求，但没有对投资企业的形式要求。2015CEPA服务贸易协议采取的是准入阶段国民待遇加负面清单模式，港澳服务提供者可以在内地投资独资医疗机构。CEPA的规定优于上海自贸协定。(3)国内更优惠开放+国际禁止/限制。这种情形比较特殊，按《外商投资产业指导目录》的规定，只要是国际协定“另有规定”就适用国际协定的规定，上海市政府版的自贸区负面清单也要求禁止外国投资者投资国际条约限制或禁止的产业，而国务院版的自贸区负面清单仅规定适用规定了更优惠开放措施的国际协定。但是，国际投资协定一般是限制东道国主权和规制空间的，规定的产业禁止或限制也是为了保障东道国的产业、经济安全。当国内法律规定某一产业已经可以放开时，东道国政府没有必要再去适用国际协定中限制性规定来限制某一产业的外国投资。此时东道国自由化某一产业并没有违反国际条约义务，如果东道国不欲开放该领域，国家可以不修改国内法、不在国内负面清单内放开某一产业。上海市政府的负面清单的规定，应理解为一种改革时期法律创制的兜底条款，规定“国际协定另有规定的，从其规定”一般也是指另有开放优惠规定的国际协定。如果两国没有负面清单，该国投资者待遇适用我国负面清单;两国之间还有国际协定下的负面清单，该清单有更优惠规定的，适用该协定。

五、负面清单:核准管理或备案管理

我国在国内层面引入投资准入特别管理措施目录制度的一个后果，是外商投资企业在负面清单内外的项目投资和企业设立适用不同的准入规制方法。从有关自由贸易试验区的法律文件来看，对于负面清单外的领域，除非国务院另有规定，一般外商投资项目和外商投资企业设立实行备案管理，负面清单内的领域按负面清单要求实行外商投资项目核准与外商投资企业设立审批制等。备案制的程序、法律后果等决定了备案制的法律含义，决定了备案制何以不同于核准制和审批制。外商投资项目核准与外商投资企业设立审批需要履行严格的手续要求，需要提交一系列资料，对外资限制较多。外商投资项目和企业设立备案制的施行会便利外国投资者在东道国设立企业、投资项目，外国投资者在负面清单之外的产业领域无须获得投资主管机构的准入许可，只需要将公司的名称、资产、股东等情况向主管机构进行备案即可。因为备案制是投资便利和投资自由化的一项措施，备案制在客观效果上不应与审批、核准制一样。

目前，我国没有关于外国投资企业和外国投资项目进行备案的国家层面的法律规定。备案在我国并不是自动通过，备案机关对于提出备案申请的企业或投资项目要进行一定的审查。主管机关对于外商投资项目备案会出具一份“备案意见”，只有在获得通过的“备案意见”才能办理工商、外汇等手续。对于外国投资者在自贸区设立企业，主管机关出一份“备案证明”，不予备案的企业无法办理相应手续。从上海自贸区的法律规定来看，备案制可以在程序方面得到简化，如采取网上备案信息系统，要求主管部门在固定时限之内(1日或5日)予以答复，但备案制对外资企业在效果上仍然有诸多限制，仍然对外资企业和外资项目进行了一定程度上的审查。

在印度，外资进入的程序渠道主要有两种，一种是自动批准，另一种是政府批准。外资的自动批准制度类似于投资备案，外资进入印度不需要向外资促进局等政府机构申请准入许可，只需要向印度储备银行提供必要的信息或通知。在很多产业领域，印度政府以一定的投资比例作为两种渠道的区分标准，具体投资额标准的变化印度政府会在投资政策中予以公布，这一点类似于我国的《产业指导目录》，印度外资自动批准制度可以作为我国建立备案制的制度借鉴。备案之所以作为一项与“负面清单”相配套的改革措施提出就是要区分负面清单内外产业的准入程序和审查标准的不同，备案要求不能与审批要求的效果等同，也不应有过多的限制意味。

六、结语

中美双边投资协定谈判带来了“东道国国内法”的改变，我国投资准入管理体制的改革实际上是国际层面与国内层面的双重自由化改革。我国不仅在国际层面上接受准入阶段国民待遇+负面清单模式，而且在国内投资体制改革政策文件和法律修改建议稿中也都有此类主张。从《外国投资法》草案来看，我国国内投资准入管理法制的改革方向是推行准入阶段国民待遇制度;在投资审批审核方面，政府特别管理措施列表上的产业投资实行投资审批制度，对于特别管理措施列表之外的产业投资实行备案制。所以，我国在未来将会存在两类外国投资负面清单，一类是国际层面上的投资负面清单，以国际投资协定组成部分的形式存在;另一类是国内层面的投资负面清单，以我国《外国投资法》的组成部分的形式存在。

与我国签署欧式投资协定的缔约国投资者，仍然要适用公约规定的依“东道国法律”进入东道国。由于我国国内投资管理法的修改，该类外国投资者可以享有国内法以及事实上的投资准入国民待遇;由于适用的负面清单不同，不同外国投资者适用的准入阶段国民待遇的范围不同。未来外国投资者进入我国进行投资，不同国籍的投资者适用的法律框架不同:美/欧投资者，“准入阶段国民待遇+投资协定负面清单”;其他国家投资者，“准入阶段国民待遇+特别管理措施目录”。另外，我国还可以制定不违反非歧视待遇义务的其他投资事务规范，如统一适用的信息报告制度、监督管理制度等。随着我国改革开放的不断深入，我国进一步确立开放型经济体制，逐步转为资本输出国，国内领域的投资准入负面清单也将会不断“瘦身”，甚至与国际负面清单保持一致或比之更自由。

（作者:张晓楠，中国政法大学法学院博士研究生;李振宁，北京市人大常委会法制办干部）

（摘自：2019年3月20日《商业研究》）