【权力清单】

推进流程再造与建设“整体性政府”

——大城市政府构建权力清单制度的目标指向

赵勇

党的十八届三中全会明确，要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力的运行流程。构建权力清单制度的显性目标是梳理行政权力家底，推进行政权力的公开透明运行和行政权力运行的法治化；隐性目标是破解和消除行政权力运行的碎片化，推进行政权力运行的流程再造，建设整体性政府。权力清单的梳理和公开为推进流程再造提供了基础和支撑，依法公开行政权力的运行流程是推行权力清单制度的目标指向。正是基于此，2017年，上海市浦东新区政府提出打造提升治理能力的“政府再造区”的目标。开展权力清单制度的研究既需要对静态的权力文本进行梳理，也需要对动态的权力清单基础上的权力运行情况进行考察。

本文在理论分析的基础上通过结构化访谈，对以权力清单为基础推进权力运行流程再造过程中存在的主要问题进行分析。结构化访谈主要从权力清单的知晓度，权力清单对行政权力运作的帮助度，权力清单对推进多个主体行使行政权力时的联动度，权力清单和责任清单的衔接度等方面进行设计和分析，在此基础上，对权力清单制度基础上的流程再造和“整体性政府”建设情况进行考察。

一、契合——构建权力清单制度与推进行政权力运行流程再造的关联性分析

权力清单以行政相对人的需求为基础，形成了清权、理权、晒权、制权等一系列标准化运行流程，它的梳理可以明晰权力主体的权责关系，防止权力碎片化。权力清单包含的核心要素有：行政权力行使主体，权力行使主体间关系，权力行使的条件、依据和标准，行使权力的法定程序和权力运行的信息化载体，以及权力运行流程图等。而政府权力运行流程再造以行政相对人的需求为核心，以提高行政效率为价值取向，以技术上的功能集成和管理上的职能汇总为手段，以打造“整体性政府”为目标。梳理权力清单、推进行政权力运行流程再造的重要目标是打造“整体性政府”。这里的建设“整体性政府”要求打破行政权力的碎片化。正如“整体性政府”的提出者强调的，大量社会问题的产生和严重化的主因是政府组织内部功能性部门间的过度分化和隔离，由此产生的碎片化是阻碍整体性政府建设的关键；该理论重视政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部门走向整体，从破碎走向整合。权力清单包含的主要环节也是政府行政权力运行流程再造的核心要素，两者之间具有高度的契合性。

1.行政权力行使的主体

一般来说，行政权力应当由掌握公共权力、追求公共利益的政府部门来行使，政府内部的行政部门构成了行使行政权力的主体。实际运作中，权力主体常常会通过行政委托，将相关事项交由其他部门来具体承办，导致权力主体与承办主体不一致。因此权力清单中需要分别载明权力主体与承办主体，前者是权力事项的责任主体，后者是具体负责受理申请和启动相关行政权力的部门。明确这两类主体，是推进行政权力运行流程再造的基础。

2.多元行政权力主体之间的关系

当行政权力运行涉及多个行政部门甚至多个层级的行政部门时，各个行政部门之间权限的划分以及牵头部门的确立对行政权力能否得以良好行使起着非常重要的作用。大城市政府权力清单能够标明行政权力的主要承担者，以及这个政府行政部门与其他层级政府及其部门之间协同合作的权限与程序，形成良性的横向和纵向权力关系，并将之对外公开。

有两类情形会增加主体间关系的复杂性。一类是权力运行主体常常由于诸多原因，不愿意成为牵头部门；另一类是法律相对滞后，导致某些权限尚不明确。权力清单的梳理能够通过明确行政权力运行主要负责主体和行政协同责任主体，明晰两类主体的责任及其相互关系，有助于促进行政权力的良好运行。

3.行政权力行使的条件、标准、依据和运行流程图

明晰权力行使主体以及主体间关系后，权力清单一般都会具体规定行政权力行使的方式、方法、步骤、顺序和时间安排等，并站在服务公众的立场上绘制行政权力运行流程图。这对内有利于公职人员进行对照和参照，将权力运行的自由裁量权限制在合理范围内，有利于明确行政权力行使的标准和条件，促进行政权力自由裁量权的规范和统一，提升行政权力运行的标准化和制度化水平；对外有利于行政相对人更好地获取公共服务，并促进权力公开透明运行。不同地区的行政权力运行流程图具有“大体一致，略有差异”的特点。

4.行政权力行使的信息化载体

随着大数据时代的来临，建设网上电子政务大厅是构建权力清单制度、推进行政权力运行流程再造的重要支撑性模块（浙江省杭州市将之概括为“三张清单一张网”）。构建网上电子政务大厅可以为推进行政权力运行流程再造提供信息化载体和保障。网上电子政务大厅常常是以权力清单为基础的，能够促进政府系统内部的信息整合，打破行政权力运行的碎片化，促进行政效率和效能的提升。

二、推进协同———大城市政府以权力清单为基础推进流程再造取得的成效

一段时间以来，大城市政府通过权力清单的梳理，明晰行政权力行使的主体；分析行政权力存在的合理性，特别是行政审批、行政许可和行政执法存在的必要性和合理性；通过行政权力流程图的梳理，发现优化权力运行流程的空间和可能；以互联网+流程图的方式搭建政府公共服务网，推进政府流程再造，打造整体性政府，取得了一定的成效。

1.推进行政权力行使主体的适度集中，为推进流程再造提供基础

大城市政府通过权力清单的梳理，明确行政权力的行使主体和责任主体，同时还通过责任清单明晰行政协同的责任部门。以上海市浦东新区为例，在权力清单梳理过程中，将涉及多个部门的行政审批权集中到一个部门，在同一个政府部门内部将行政审批权集中到一个处室，成立专门的审批处，专门负责行使行政审批权。通过行政审批权的“两个集中”，打破行政审批的“政出多门”和碎片化现象，为推进行政权力运行流程的合理化和高效化提供基础。在适度集中行政审批权的基础上，从提升行政效率出发，探索推出“集装箱审批”，重点梳理行政审批事项的办理逻辑关系。比如在建设项目审批中，由规划土地部门和建设管理部门牵头，将涉及多个行业部门（如绿化、民防、卫生、消防、气象等部门）的行政审批权收归到规划土地部门和建设部门，同时围绕建设项目形成标准化的审批流程。

类似的改革也出现在行政执法领域。上海市其他区行政执法局的执法权一般只有200多项，而浦东新区有1200多项。改革中，浦东成立了专门的行政执法局，将包括路政执法、环保执法在内的行政执法权合并。梳理形成了包括主体、程序在内的行政执法流程，通过将行政执法权集中，防止和避免多头管理和管理碎片化现象的出现。

2.梳理和编制流程图，促进行政权力运行流程的完善

大城市政府行政权力运行流程图是公民导向的，即以满足行政相对人的需求为基础。这里的流程图包括对内和对外两个方面，对内的行政权力运行流程图是业务手册，指导行政人员规范操作，其设计的重要目标是让没有办理过该事项的行政机构工作人员在业务手册的指引下可以独立开展相关业务的办理，推进行政权力运行的规范化和标准化；对外的行政权力运行流程图是办事指南，为行政相对人提供办事地点、办事程序、法律依据等方面的信息，指引行政相对人如何申请办理行政事项，如何获得行政服务。

公开、合理、有效的行政权力运行流程图是大城市政府推进清单式改革的重要举措。以上海市浦东新区为例，浦东新区政府针对民众普遍关注的食品安全、安全生产、环境保护等领域，将行政权力清单分为“我想申办有关证照和批文（行政审批、行政确认、行政备案）”“我想反映违法行为和情况（行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收、行政征用）”“我想提供政策意见和建议（行政规划、行政决策）”“我想申请政府救助和奖励”“我想查询行政复议等渠道”“我还想了解行政指导等信息”6个模块，将民众高度关注的、与他们关系密切的行政权力用浅显易懂的语言和形式表现出来。形成按领域、按单位、按关键词的多样化搜索方式和途径，简便易操作，方便行政相对人获取相关信息。

具体以建设工程规划许可为例，规划土地、绿化市容等相关部门按照统一格式和标准整理形成办事指南和业务手册，梳理权力运行流程。建筑工程许可办事指南包含法律、行政法规、地方性法规、政府规章、规范性文件等方面的法律依据，在法律依据方面详尽到法律规范的具体条款，并且详细列出了行政机关的权限范围。同时提供了《建设工程规划许可证》办理文书样本，为行政相对人提供了借鉴和指引。通过公开上述材料方便行政相对人获取公共服务，也方便社会对行政权力的行使开展监督。

与办事指南相对应的是业务手册。以2015年版（中国）上海自贸试验区规划许可业务手册为例，共一万八千多字，包括5个部分和3个附件。具体而言，包括适用范围、审批基础、审批咨询、审批办理和监督检查5个部分，还有《建筑工程规划许可证》法律、法规、规章依据，文件目录等附件。在业务手册中，详细规定了行政审批主体的资格。业务手册规定，本行政审批事项的办理人员和监督检查人员应当具有相应法律知识和规划管理专业知识，熟悉规划管理法律、法规、规章和技术标准。审批办理人员和监督检查人员均应取得上海市人民政府颁发的行政执法证。此外，还详细规定了多种批准和不批准的情形。

3.构建网上电子政务大厅，提升行政效率

目前，很多大城市政府构建了统一的网上电子政务大厅，将权力清单、办事指南等行政权力流程图在网上电子政务大厅予以公开和公示，部分事项可以直接申请网上办理。从浦东新区政府行政改革的实践来看，网上电子政务大厅以“规则透明、业务协同、大数据运用”三级架构为基础构建集成型审批信息化平台，突出规则、业务和数据的集成，探索网上行政审批“单一窗口”改革；以权力清单和责任清单为依据，以行政相对人的需求为导向，将涉及多个公共部门的行政权力整合在网上电子政务大厅的“单一窗口”上，在权力清单的呈现上，以民众需求为导向，设立了两种权力清单公开方式，一种是按部门公开的权力清单，一种是按民众的需求公开的权力清单。通过权力清单的公开，简化审批手续，优化审批流程。通过打造网上电子政务大厅，打破行政权力运行的碎片化现象，推进形成“整体性政府”。

在网上电子政务大厅上，对行政权力事项进行编号，实行目录管理，将所有行政权力都编入目录，明确规定没有纳入目录的行政权力的运行受到制约和限制，同时规定申请公共服务的条件和程序。例如上述建设工程规划许可审批的编号为0503，同时还规定了申请公共服务的条件和程序。通过对行政权力运行流程的梳理，取消一些不必要的流程，促进行政效能的全面提升。

4.推进行政权力运行流程的标准化，从顶层设计上控制自由裁量权，推进依法行政

通过权力清单的梳理以及办事指南和业务手册的公开，让民众知晓申请行政权力运行的条件和程序，提高民众获得公共服务的便利性，提高民众对公共服务的满意度。同时公布收费标准、审批依据、审批条件等内容，规定相对标准的办事程序和条件，以标准化的管理流程最大程度上避免一些行业的潜规则和擦边球。通过办事指南的公开，以公开促进规范；通过业务手册的梳理，在网上电子政务大厅形成并联审批，以信息化促进行政监督，大大压缩办事人员自由裁量权的空间和可能，提高行政权力行使的规范性和统一性。

三、整体性不足——以权力清单为基础推进行政权力运行流程再造过程中存在的主要问题

总体而言，大城市政府以权力清单为基础，在推进流程再造方面已经取得了一定成效，但是离全面推进行政改革的总体要求，离民众的期盼和需求尚有较大差距。笔者对北京市、浙江省杭州市、上海市浦东新区、上海市金山区的相关人员进行了结构化访谈。通过结构化访谈可以发现，在以权力清单为基础推进行政权力运行流程再造过程中存在的问题主要有以下方面：

1.行政权力行使过程中涉及多个行政主体时，联动性不够，整体性不强

当行政权力的行使涉及多个部门时，权力清单和责任清单不可能罗列现实行政权力运行的所有情形，不可能明确规定所有状态下行政权力运行的牵头主体和协同主体，特别是当遇到一些“急、难、险、重”以及涉及多重利益的行政事务时，会产生扯皮、推诿的状况，导致联动性不够、整体性不强的情况，影响政府行政效率的提升。实际工作中，有相当比例的公职机关人员在处理多部门协调时不会参照权力清单。

进一步分析权力清单对工作的帮助度，发现31.1%的被访者认为“帮助较大”或“帮助很大”，但共有19.7%的被访者认为“没有帮助”或“帮助不大”。权力清单帮助有限可能是公职机关人员不经常参照的原因。

相比于低层级公职机关人员，权力清单对高层级公职机关人员的帮助更大。

通过以上分析可以发现，权力清单的梳理为部门协调和流程再造提供了依据和标准。但是一些被访者认为权力清单对促进流程再造帮助不大，一些被访者在遇到涉及多个部门需要协调的事项时并不参照权力清单，这些都制约了以权力清单为基础推进权力运行流程再造。

2.公务人员对权力清单的知晓度有待提升，影响行政权力运行的协同和整合

权力清单的知晓度对推进政府流程再造有重要影响。研究发现，仍有相当比例公职机关人员对权力清单制度不够了解，有16%的被访者甚至没有看过权力清单。类似地，处级公职机关人员比科级公职机关人员对权力清单的关注度更高。

3.对进一步推动政府职能转变，促进政府效能提升的帮助度有待提升

推行权力清单制度的目标之一是理清大城市政府行政权力的家底，推进大城市政府效能的提升。然而，一些大城市政府部门尚不习惯按照权力清单来行使行政权力，权力清单对促进政府效能提升的帮助度有待提升。目前大城市政府1.0版本的权力清单着力于以法律为依据，基于行政权力运行的实际状况进行梳理和分析，没有过多地涉及以权力清单为基础推进流程再造，未清理出不该由政府部门行使的职能，抑或说没有梳理出可以或应当由市场、社会来承担的职能，对该由行政部门行使的行政权力的运行流程关注度也不够。虽然上海市浦东新区有梳理和形成“减权清单”的打算，但一直没有进入正式实施过程中，影响了其实施的效果。

52.4%的被访者认为权力清单对转变政府职能“帮助很大”和“帮助较大”，但是也有7.7%的被访者选择帮助不大，也就是说被访者对权力清单的作用仍有怀疑和保留态度。

行政级别较高的人员认为行政清单的梳理和形成对推进政府职能转变，提升政府效率的帮助度更高。

从区域上看，北京的被访者认为权力清单的梳理和形成对转变政府职能，提升政府效率的帮助作用很大；而上海市金山区、浦东新区的被访者认为帮助作用尚有很多需要提升的空间和方面。

进一步分析可以发现，权力清单制度的推行对行政行为有一定积极影响，体现在办事人员知情权得到保障、政府公务员行政权力受到约束、行政效率有所提高、部门沟通更加顺畅等方面。

4.责任清单和权力清单的衔接配套性不够，责任追究制度尚未全面建立

责任机制的建立是推进政府流程再造的重要保障，虽然各个大城市政府基本建立了责任清单制度，但是一些责任清单与权力清单的衔接配套性不够，制约了“整体性政府”建设的全面推进。

以上海市浦东新区为例，在公布权力清单的同时公开了责任清单，体现了浦东新区先行先试的特点。浦东新区政府的责任清单模块包括主要职责、行政协同责任、事中事后监管制度、公共服务导航等，这种责任清单比较容易编制形成。但这种责任清单没有详细列出包括问责情形、问责事项、问责程序等方面的行政过错责任模块，影响了责任清单的权威性。从梳理依据来看，权力清单和责任清单也有差异，权力清单的梳理以法律、法规、行政规章为依据，而责任清单的梳理依据包括一般的规范性文件、“三定”规定以及有权机关批准文件。这种梳理依据的差异会使得权力清单和责任清单所列事项、工作程序方面有不同。权力清单和责任清单的总条数和依据有较大差异，导致权力清单和责任清单之间有一定的缝隙，缺乏相应的对应和衔接。

从结构化访谈情况来看也存在类似的问题，在责任清单和权力清单的衔接配套方面，共有占41.1%的被访者选择“不太配套”“不配套”和“很不配套”，这些表明了责任清单和权力清单在衔接配套方面仍然有很大需要提升的空间。

从级别与责任清单和权力清单的衔接配套情况的交叉分析来看，尚有不少公职人员感到责任清单和权力清单的衔接配套程度不高，特别值得注意的是有2.1%的正处级公职人员感到责任清单和权力清单很不配套，这必然会影响责任清单效用的发挥。

5.网上电子政务大厅中各个部门的信息共享度有待提升，“信息孤岛”现象一定程度存在

虽然，大城市政府已经基本建立网上电子政务大厅，但是各个政府部门的信息共享度有待提升。这里的共享度主要体现在横向部门之间和纵向层级之间两个方面。横向部门之间“信息孤岛”现象一定程度存在。例如，大城市政府整合了工商部门、质监部门和食药监部门，成立了专门的市场监管部门，然而，一段时间以来，由于隶属系统的不同，同一个部门内部不同条线的法律文书格式不同，甚至不同条线的执法人员穿着的制服也不相同，这常常导致政府公职人员无所适从。同时，从事市场监管的部门内部存在信息不共享的问题，各个部门构建的平台相互之间不对接，相互之间的信息分享在形式和内容要求上有较大差异，并且不兼容，影响了信息共享的质量和效果。比如，被质监部门和工商部门列入“黑名单”的相关信息不配套，两个部门相互之间信息不互认。这些情况都表明信息共享度不高，“信息孤岛”现象的存在，离整体性政府建设的要求尚有较大差距。从纵向来看，市级政府部门在信息梳理标准之间的差异导致区级政府部门有时难以对应，一些情况下，区级政府部门只能按照上级的模块设定对应填写相关信息，制约了区级政府部门创新的主动性、积极性。

四、优化整合———以权力清单制度为基础，进一步推进大城市政府流程再造，打造整体性政府的路径选择

推进流程再造，打造整体性政府是大城市政府推行权力清单制度的重要目标。优化和完善大城市政府权力清单制度需要进一步发挥其在促进流程再造方面的作用。

1.提高权力清单的认识度和知晓度

对于大城市政府而言，应当通过多个渠道和多个向度提高权力清单的认识度和知晓度。具体而言，可以从对外对内两个方面着力。在对外方面，通过加大宣传和沟通力度，以公开提升权力清单的知晓度，从外部对大城市政府行政权力的行使形成压力，并且公开办事指南，方便行政相对人更便利地获取公共服务。在对内方面，在大城市政府部门内部形成科学的业务手册并加强对公务员的培训，督促大城市政府部门公务人员更多地使用权力清单，特别是当出现政府部门职能交叉、牵扯多个政府部门时，能够多以权力清单和责任清单为依据来解决扯皮和纠纷，提高权力清单的使用度和认知度，推进政府流程再造和促进行政效能的全面提升。

2.在优化和完善权力清单的过程中，最大限度明晰行政权力运行的主体和流程

在促进权力清单优化和升级过程中，一方面，根据权力清单现实运行的情况，进一步明确已有行政权力的责任主体和承办主体，明晰行政权力运行的流程，取消不必要的审批，尽可能地简化和优化行政权力运行流程。另一方面，对涉及多个政府部门的行政权力事项，明确牵头部门和协作部门，努力划清各个部门的职责。在行政权力的运行过程中，强调各个政府部门应当有整体性政府的理念，不能人为地造成缝隙和割裂，从观念上促进各个政府部门形成“跨前一步，主动服务，主动对接”的意识，努力让每个部门及其公务人员意识到他们的工作不仅仅代表一个“点”，也不仅仅代表一个“面”，而是代表整个政府，在大城市政府内部树立起整体性政府的理念。通过对外公布政府行政权力事项和运行流程，让公众知晓政府行政权力的运行流程，从外部对政府部门行政权力运行形成压力。

3.以权力清单为基础优化行政权力运行的流程图，促进行政权力运行的物理整合

对每一个行政权力事项进行编号，并围绕权力清单的权力事项形成和优化行政权力运行流程图，使得每个行政权力事项有对应的流程图，尤其重要的是形成行政决策权和行政监督权的权力运行流程图，也就是说权力运行流程图不仅仅包括行政执行权，而且涵盖行政决策权和行政监督权，从而实现权力事项运行流程图的全覆盖。行政权力运行流程图具体包括权力运行主体、依据、程序以及行政相对人申请的资格要件等方面，通过流程图实现行政权力中多种要素的物理整合。在此基础上，整合涉及多个部门的行政权力，推进行政效率和效能的全面提升。促进“两个集中”在大城市政府管理中推开，将行政审批权和行政执法权集中到一个机构，不能够集中到一个机构的行政审批权和行政执法权则将之集中到政府部门内部一个处室之中，通过集中促进权力运行流程的优化。正如习近平总书记在《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》中指出的，坚持一类事项原则上由一个部门统筹，一件事件原则上由一个部门负责，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮，科学设定党和国家机构，正确定位、合理分工、增强合理，防止机构重叠、职能重复、工作重合。对于行政执行权而言，以行政相对人为中心，完善指引内部人员开展工作的业务手册，优化方便行政相对人的办事指南，通过业务手册、办事指南的形成和优化，促进行政权力运行多元主体的整合。

4.体现权责一致原则，推进权力清单和责任清单的衔接和配套

权力清单和责任清单是紧密相连的，可以说是一对孪生兄弟。正如法约尔所言:“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任。”大城市政府在推进责任清单的过程中可以将两个清单合并，形成联单式清单，即“两联一单”，体现权责一致原则，使权力配套责任，也能够使责任得到相应权力的支撑。同时，对权力和责任事项进行编号，对行政权力和行政责任进行目录管理，权力事项和责任事项基本能够对应，为进一步完善信息化管理水平、推进政府职能转变奠定基础。用权力事项的规定保障责任清单实现，用责任事项促进行政权力的正确行使，提高责任清单的可执行、可考核、可问责程度。

5.构建统一、整合的大城市政府电子政务平台，推进行政权力在“虚拟空间”的深度融合，打造整体性政府

打造大城市政府电子政务平台，将与公众有关的信息整合到电子服务和管理平台的“政务云”系统之中，沉淀公共数据和信息，为公共信息查询提供帮助和指引。同时，将权力清单中的权力事项嵌入电子政务平台之中，推进行政权力运行的标准化。通过一系列制度设计，将数据利用、数据管理和数据服务纳入权力清单制度建设之中，加强数据利用和数据管理方面的顶层设计，统一设计数据共享共有的制式、格式，以权力清单为基础促进政府信息的共有共享，打破政府部门信息孤岛现象。以权力清单和电子信息平台为基础，促进行政权力由一个个分散审批的“串联”转向各个部门联合联动的“并联”。通过大城市政府电子政务平台的运行，发现优化行政权力运行流程的空间和可能，推动政府行政权力运行由物理整合到深度融合，在虚拟公共空间打造“政府管理共同体”，形成政府部门之间既相互分工又相互监督的工作机制，推进整体性政府的建设。【本文系国家社科基金项目“大城市区级政府权力清单的分类依据与标准化流程再造研究”（15BZZ068）的阶段性成果】

（作者：赵勇男，上海行政学院公共管理教研部教授副主任）

（摘自：2019年1月10日《上海行政学院学报》）

论权力清单的构造及完善

——基于省级政府权力清单的实践

汪骏良

一、权力清单制度的沿革：基于顶层文件中表述的分析

权力清单是指“通过一个文本(该文本或者是正式的规范文本，或者是非正式的内部文本)，对行政系统的行政权，包括行政系统作为一个机构体系的权力范畴，以及各职能部门作为一个非系统的职能范畴，乃至作为一个机构所享有的职能范畴予以明确的列举，并成为依据的行政法文件，或者不具有行政法效力的相关文本”。从历史上来看，“权力清单”的表现形式，也就是将行政机关的权力以罗列的方式展现出来并且形成书面文本，在我国可以追溯到1954年《宪法》，其中四十九条就是对国务院职权的规定，共17项。现行《宪法》八十九条是对国务院职权的列举，共有18项。此外，地方各级人民政府组织法中也有对地方人民政府职权的罗列。这些都可以视为具有“权力清单”性质和内涵的内容。而《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》《政府信息公开条例》等行政法律规范中都涉及了行政机关的具体行政职权以及行使这些职权的范围、方式与程序等内容，这些也具有“权力清单”的属性和特征。真正冠以“权力清单”之名的则是在2005年由河北省邯郸市首先实践的。2005年河北省邯郸市率先尝试了权力清单制度，这是由当时河北省对外贸易经济合作厅副厅长李友灿职务犯罪案件所引发的，最终邯郸市政府法制办在至少查阅了4000部法律法规后出台了邯郸市的权力清单，其中包括行政许可权384项、非行政许可权420项、行政处罚权521项、征税权25项和行政事业性收费权184项。值得注意的是，这份全国范围内最早的权力清单不仅是由贪腐事件引发的，还是由纪委系统直接推动的。

从“权力清单制度”在顶层文件中所处的位置和相关表述来看，我们可以对其作出如下特征上的总结，这些特征也是十八大之后“权力清单制度”与2005年的实践相比所存在的不同之处：

第一，“权力清单制度”是循序渐进推行与实践的。从顶层文件中有关“权力清单制度”表述的变化中可以看出，“权力清单制度”的实践是一个循序渐进的过程，体现在两个维度，一是行政权力内容的扩展。如前文所述，权力清单制定伊始仅运用于行政审批事项，并没有覆盖全部行政权力的内容，到2015年中办国办发布的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(简称《指导意见》)中才明确权力清单应当涵盖“行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别”，各地方政府在依据《指导意见》构造权力清单时也都实现了对行政权力内容的全覆盖，而且，多数地方政府还将行政权力的内容作为相对人检索权力清单的条件。二是实践主体层级的互动。从顶层文件的表述变化来看，权力清单制度在各级政府的实践过程是由地方各级政府及其工作部门先行制定并公布，再编制国务院各部门的权力清单，而且国务院部门权力清单的编制是由点及面的过程，即先在国家发改委、民政部、司法部、原文化部、海关总署、税务总局和证监会开展试点，再推广到国务院各部门。这样的实践路径既符合权力清单制度作为一项新制度实施的慎重，也有利于发现并吸收更丰富的实践经验。

权力清单制度循序渐进的实践过程不仅在顶层文件中得到体现，在2015年发布的三个关于权力清单制度具体实施的文件中也可见端倪：《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》将“大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理”作为“依法全面履行政府职能”的措施之一，并且为地方各级政府完成这一任务设定了时间表：“省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作”，并要求“开展编制国务院部门权力和责任清单试点”。在此实施纲要的基础上，中办国办发布的《指导意见》对地方政府工作部门权力清单制度作出规定；经中央深改组审议通过的《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》则率先在发改委、民政部、原文化部、海关总署、税务总局和证监会开展权力和责任清单编制工作试点。

第二，“权力清单制度”是政府“简政放权”的重要措施。“加快转变职能、简政放权”是党的十八大以来贯穿政府自身建设的内容。职能转变、简政放权的第一刀“砍”向了行政审批：“成千上万的行政审批经与繁杂的行为法机制合流而泛滥成灾。”而权力清单制度在建立伊始就和行政审批事项的改革有着密切的联系：它是规定取消或下放后行政审批事项的形式，并且明确了只有进入权力清单的行政审批事项才是合法的。

如果说，权力清单制度建立初期的政府职能转变更多的是“简”和“放”，那么随着政府职能转变的不断深入和权力清单制度实践的不断推行，政府职能转变的内容除了“简”“放”以外，还增加了“服”，服务型政府已经和法治政府、创新政府、廉洁政府一道成为我国政府自身建设的目标之一。当政府自身建设由“简政放权”向“简政放权、放管结合、优化服务”转变时，权力清单制度也自然应当体现上述变化。而如今“最多跑一次”“一网通办”等实践正是服务型政府建设的举措。此外，建设服务型政府必然伴随着法治政府的建设。一方面，为社会提供公共服务已经成为政府的法定职责之一，《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》明确了我国法治政府的内涵：职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效和守法诚信。尽管从我国宪法和相关法律中对政府职能的罗列来看，依然是以“领导和管理”为视角和出发点的，但在顶层文件的设计和政府的实践中，政府的职能已具有越来越多的“服务色彩”。另一方面，政府公共服务职能的履行应当受到“依法行政原则”的约束和调整。政府在不断满足社会对公共服务需求的过程中，会伴随着行政权力的膨胀。“为了有效地调控经济活动，避免市场失灵从而导致无效率；为了协调经济和社会的不平等，从而避免社会冲突乃至阶级斗争；为了减少盲目性和避免不确定性的风险，政府便从过去的消极‘守夜人’变成了积极的‘巡逻警’。”行政权力的膨胀不仅表现在对社会事务和私人领域的积极介入，还表现在行使立法职权和司法职权等其他国家权力上。“这种做法在现代社会确有其必要性，但这也带来了行政权的‘自我编程’问题。”因此，政府向社会提供公共服务并不意味着政府进一步增强对社会和社会成员的管理和控制，要将那些借提供公共服务为由而过度干预社会主体依法自主权利的行政权力予以限制和排除，同时要以法治的方式保证应当由政府提供的公共服务社会事务和领域得到充分和完全的实现。

二、权力清单的功能分析

关于权力清单制度功能的研究，有的学者总结为提高行政效能、调控行政立法、深化行政治理、优化行政服务、推进行政公开。也有从简政放权的角度来认识权力清单制度功能的：建立权力清单制度与简政放权改革是相互联系，互为作用的；建立权力清单制度能保证简政放权的科学性；建立权力清单制度能为简政放权提供技术手段上的帮助。还有从国家治理体系和治理能力现代化的视角来认识的：将权力清单制度看作是对此的制度性回应。也有学者总结为：强化行政公开(基础功能)；控制规范行政权(核心功能)；提升治理能力(深层功能)。还有学者归纳了权力清单所具有的价值功能：有利于推动法治政府、法治国家建设；有利于遏制权力滥用行为，加强社会监督；有利于合理界定政府与市场的关系，释放市场与社会的活力。也有学者概括为两个方面：一是凸显政府权力边界；二是公开政府权力信息。从这些既有的研究成果可以看出，尽管不同学者对于权力清单制度的功能提出了不同的看法，但是行政公开、控制权力等功能都被不同程度涉及。

笔者以为，权力清单的功能不在于强化行政职权的归属和行使，而在于对行政职权运行的约束和监督，权力清单应当是政府行使职权的边界清单，即，为政府行使职权的内容、方式、程序等划定了界限，因此具有约束功能，能够规范行政权力的依法有序运行。而对相对人来说，经过清理后形成的权力清单具有引导功能，能够为行政相对人提供清晰的指引。需要指出的是，权力清单制度的引导功能和约束功能在本质上是统一的，并不是相互独立的。

(一)引导功能

权力清单应当是对行政权力的内容、运行方式、运行程序等内容依法进行解构并重构，更为准确地说，权力清单解构和重构的行政权力是经过“简政放权”后的行政权力，它不是简单的“复述”法律法规中的行政机关职责，而是对“简政放权”成果的罗列。之所以采用清单的方式对行政权力予以罗列，主要是由于既有规定于法律、法规等规范性文件中行政职权的内容是以行政行为为视角的，它以提取公因式的方式将不同行政事务领域中同一类型的行政行为作为法律规范的对象并制定相应的规则。如此规范形式，便于行政机关对法律规范的普遍适用。但弊端在于，给行政相对人权利的实现增加了难度。于行政相对人而言，更希望得到的信息是办理特定的事项，去找哪个行政部门，提交哪些材料，流转的程序和等待的时间等具体的问题。因此，权力清单的各方面都应当体现引导功能的发挥与实现，具体来说，包括以下几个方面：

其一，权力清单构造形式越直观，引导功能越强。《指导意见》要求各省级政府在编制权力清单时，应当制定行政职权运行流程图，并将它作为权力清单的设置项目之一。行政职权运行流程图，顾名思义，是以图的形式展现行政职权的运行过程。一方面，相比较纯粹的文字表述形式，对相对人来说，流程图的形式更为直观和清晰，更易发挥权力清单的引导功能，契合行政便民原则的要求。另一方面，行政职权运行流程图也体现了权力清单具有的程序规则属性：“权力清单无论在行政系统内部还是在行政系统外部，都将相关的职权予以明确，而且让职权与主体有了对应的关系，这就使得每一个具体行政职权的行使都受到一个行政规则制约。由此可见，权力清单在某些方面弥补了行政程序的不足，所以说，权力清单在某些情况下也具有了行政程序法属性。”除了“运行流程图”，各省级权力清单无一例外地还采用了表格的形式，来增强权力清单的直观性，为相对人检索和查阅有效信息提供便利。

其二，权力清单获取方式越简便，引导功能越强。互联网的普及与运用使得相对人要获取政府信息多是在政府的政务网站上进行查询和检索，进而获得相关信息，权力清单的获取亦是如此。权力清单获取方式是否简便，主要体现在两个方面：一是权力清单的检索方式设置是否能够使得相对人准确、精准地获取权力清单。权力清单的检索条件越多，定位就越清晰，检索结果就越准确。目前省级政府实践中，权力清单的检索或者是以行政权力的类别(或类型)为条件，或者是以行政权力的行使部门为条件。相应地，在权力清单检索条件的设置上也存在着两种情形：北京、天津、内蒙古、吉林、浙江、山东、湖北、湖南、广东、海南、四川、重庆、青海和新疆等地的权力清单可以通过行政权力的内容和行政权力行使部门的方式进行检索，本文称之为“复合式”的检索方式；而其余省区市的权力清单则都采用了“按部门”的检索方式，本文称之为“单一式”。在信息检索中，检索条件越多能够使检索结果更为准确，定位更为清晰；而条件较少的模糊检索则可以为那些对于检索目标和条件不是特别清晰的相对人提供更多的检索结果，方便其从较为宽泛的结果中再检索。二是检索后权力清单的表现形式。经过检索条件筛选后的权力清单有两种表现方式，一种是直接在网页中显示，另一种是提供下载链接。从获取信息的角度来说，相对人经过检索筛选后的心理预期是能够直接看到所需要的权力清单内容，而提供下载链接的方式则增加了相对人获取清单的步骤，从获取清单方式的简便性上来看，直接显示于网页中更为可取。

其三，权力清单动态程度越高，引导功能越强。权力清单的动态程度可以作两方面的理解，一是权力清单的更新程度，二是权力清单与其他行政系统的互动情况。权力清单的更新一则由于法律规范变化和调整，这是导致权力清单更新的主要原因；二则因为“简政放权”的推进与实施，“简政放权”并不是一蹴而就的，政府与社会主体权力分配过程是一个动态的过程，相应地，权力清单应当及时反映“简政放权”的最新成果；三则因为法律规范之外的事实变化，比如说行政机关办公场所、联系方式的变更等原因。如果导致权力清单更新的法律和事实已经发生变化和调整，而权力清单没有相应地发生联动，就会给予相对人以错误的指引，对其权益产生影响。笔者曾根据政务网站上显示的电话致电某行政机构咨询行政许可事项，结果被告知该电话号码已经由同一行政机关中另一机构使用。显然，这就是权力清单内容没有作出及时更新所导致的。因此，要建立权力清单更新机制，提高权力清单的动态程度。除了权力清单自身更新外，要加强权力清单的引导功能，更为重要的是，要加强权力清单和其他行政政务系统的互动，让权力清单真正“活”起来。正如上海等诸多地方政府正在大力推进的政务服务“一网通办”平台，使权力清单不仅仅停留在静态意义上，更是将其运用到具体的政务服务过程中，在政府提供公共服务的动态过程中发挥其更大的引导功能。

(二)约束功能

“权力清单最为具体的法律效果就是对行政权进行有效控制”，“因此权力清单旨在通过对庞杂的法律体系进行梳理，摸清行政权力的家底，明确具体行政职权的内容和边界，从而为混沌不清的行政职权筑起一道隔离墙，不仅明确了行政权力作为的领域，而且有效防止了政府在行政过程中权力‘外溢’的可能”。作为控制行政权力的方式，权力清单与其他控权方式的区别点还在于，它是“现代行政法自制风格”的控权。有学者将这一自制风格的控权过程作了以下准确的描述：“行政主体通过在编制清单过程中的‘清权、减权、制权和晒权等主要环节’，主动收缩行政权力的势力范围，自觉厘清行政职权的内容，准确界定行政职权的性质，并公之于众，借助于公众的外在监督自觉达成控制行政权力的目的。”

权力清单限定了行政机关及其工作人员作出行政行为的资格、方式、过程和后果。行政机关及其工作人员应当按照权力清单上所罗列的内容规范作出行政行为，履行行政职权。权力清单除了对行政机关及其工作人员的行为形成约束以外，还会在主观上形成约束，主要表现在对行政机关工作人员行使行政权力意识的约束和限制。通过将行政权力从分散于不同行政规则中重新梳理并按照一定的逻辑罗列构成权力清单，可以让行政机关及其工作人员从意识上更加清醒地认识到自己能行使哪些权力、权力的边界和运行流程等。

目前各省级政府制定的权力清单构造实践在一定程度上体现了上述约束功能。现在多数权力清单由两部分组成：一是关于行政权力的内容和运行；二是关于行政权力所对应的责任。因此，从完整意义上来说，我国的权力清单实际上是权责清单。“在法治社会里，权力的本质就是责任，执掌行政权力的政府必定是责任型政府；责任政府意味着政府对权力行使的后果负责，这是政府权力运用结果的阐述。”因此，行政机关的法律责任可以作两种理解，一种是行政机关应当做的事情，就是行政机关的法律义务，也就是行政机关所承担的行政职权，换言之，行政机关所享有的行政权力，所实施的行政行为应当理解为行政机关的义务，这些行政权力是不得随意放弃和处分的。在这个意义上，行政权力的内容和运行所构成的权力清单也就是责任清单或曰义务清单。而“履行职务所要求的义务，这些义务决定着职责的内容”。一旦将行政机关的职权作行政机关的义务或责任的理解，我们会发现，现有行政组织法律规范中有关行政机关职权的规定是不能体现行政机关职权的义务性特征的。从行政机关的义务角度来看，法律规范中行政机关的职权不应当是赋权性条款，应当是设定义务的条款，即对行政机关而言是一种负担与约束。因此，权力清单应当从行政机关义务的角度来予以构造。另一种对法律责任的理解，则是指行政机关及其工作人员不履行权力清单中所载的行政权力或者履行不当时应当承担的不利的后果。它可以具体分为内部责任与外部责任，即行政机关对行政相对人所承担的责任是外部责任，主要表现方式为履行职责、纠正不当行为、停止违法行为等；行政机关工作人员承担的责任是内部责任，主要方式为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。

除此以外，权力清单的公开也是实现约束功能的方式。如前文所述，相当数量的学者在研究权力清单功能时均涉及了信息公开的功能。笔者以为，权力清单的公开的确是政府信息公开的表现，但从功能上来看，仅仅停留在信息公开的层面是不够的，公开只是一种手段和方式，公开的目的在于接受监督和约束。权力清单的属性有内部与外部之分。内部属性是指权利清单只是行政机关内部的文件，是体现行政机关内部关系的文件，不具有对外约束行政相对人的效力。外部属性则是指权力清单不仅对行政机关有效，也对行政相对人产生效力。显然，从设立初衷和实践来看，权力清单应当属于后者。要让权力清单具有对外约束力，体现其外部属性，首先是要将其公开。公开权力清单有两层含义，一是权力清单本身作为行政行为结果的公开；二是权力清单中所载的行政权力的具体运行方式等内容的公开。公开可以保障公众的知情权，让公众知晓行政权力的运行情况，特别是使得原先只存在于行政系统内部的规范和程序具有了外部性，成为了公众知情权的重要内容。如果说满足公众的知情权是公开的“现象”，这一现象要反映的“本质”在于加强公众对行政机关行使行政权力的监督。因此，公开的根本目的是为了加强对行政权力运行的监督。这里的监督包括行政机关的自我监督和公众的监督。权力清单实际上是对行政机关享有并实施的既有权力的梳理，这一梳理的过程可以看作行政机关对权力的检视，可以在梳理过程中发现既有权力设定与实施中不合法和不合理的地方，也可以对已经发生的权力运行状况进行评估，指导后续权力的运行，这一过程其实就是行政机关自我监督的过程，权力清单就是这一自我监督的结果。不特定的多数人对行政权力运行的监督是一种外部监督，比起内部监督，外部监督具有独立性、客观性的优势。要实现这一外部监督必须向公众提供监督的标准和参照，公众将行政权力运行的实然状态与标准和参照进行对比，才能够监督行政权力的运行状况，权力清单就是公众可以用来对比的标准和参照。

三、权力清单构造实践中存在的问题分析

权力清单的构造是指权力清单的表现形式，也就是权力清单应当如何设置，应当包含哪些要素。权力清单的引导与约束功能为权力清单的构造提供了标尺：一权力清单的构造应当是直观的，多采用图表的形式，能够给予相对人明确的指引；二权力清单的构造应当是完整的，完整的构造一方面是权力清单自身有效性的必然要求，同时能够全面地实现对行政权的控制；三权力清单的构造应当是清晰的，能够将不同行政机关之间的权力边界以及行政机关与社会主体之间的权力配置清晰地展现出来，体现简政放权的成果。本文选取了各省级政府公布的权力清单(责任清单)作为研究分析对象，一是由于样本的完整性，即全国各省级政府都制定并实施了权力清单制度，也就是说，权力清单制度不仅存在，还处于实际的运行之中；二是由于构造的差异性，即各省级政府在构造权力清单时并没有呈现出统一的构造形式，而是差异化的，从而探索和尝试形成了诸多的“地方特色”和“地方经验”，也正是由于差异性的存在，为比较分析提供很好的素材与样本，既能够从中发现地方探索中的不足和问题，也能够发现一些好的地方经验并予以借鉴和推广。

(一)责任清单的设置方式有待明确

基于权责一致的基本原则，“权力清单”与“责任清单”共同构成了完整的权力清单制度。各省级政府在权力清单制度的构造实践中也的确嵌入了“责任清单”的内容，但是在设置责任清单的方式上存在着不同。依据笔者对各省级政府网站有关权力清单设置方式的检索，可以将“责任清单”的设置方式分为两类：一类是将权力和责任置于一张清单之中，本文称之为“权责一体”的设置方式；另一类是将权力和责任分列为两张清单，本文称之为“权责分立”的设置方式。采用“权责一体”设置方式的有天津、内蒙古、辽宁、上海、江苏、安徽、湖北、广东、广西、重庆、贵州、西藏、云南、陕西、甘肃等15个省级政府；而北京、河北、山西、吉林、黑龙江、浙江、福建、江西、山东、河南、湖南、海南、四川、青海、宁夏和新疆等16个省级政府则采用了“权责分立”的设置方式。

采用“权责分立”的设置方式，其优点在于简化了权力清单的构造。将“权力”和“责任”分别列举于两份清单之中，可以使每一份清单的构造更为简洁，不仅便于相对人的检索和查询，也有利于清单在网络平台的展现，避免出现相对人需要进行二次甚至多次下载或检索的方式获取相关信息。但如此设置方式的不足就在于不能直观体现“职权一致”的原则，不利于约束功能的发挥，也无法更深层次反映前文所述的行政机关职权所具有的义务或责任属性。而且，从《指导意见》对权力清单的构造要求来看，“对应的责任”即是权力清单的构造之一，显然“权责分立”设置与这一要求之间存在着张力。

而采用“权责一体”的设置方式，其优点在于能够将行政机关的职权与相应的责任对应起来，体现“有权必有责”的基本理念。采用这一设置方式，也能够让行政机关及其工作人员更多地从责任的视角来看待自己所行使的公权力。而如此设置方式可能使得权力清单显得过于冗长，不便于相对人迅速找到想获得的信息，并且不便于网络平台的直接呈现，或以链接下载的方式提供。

由此看来，责任清单的不同设置方式对于引导与约束功能的实现而言各有利弊，在经过各省级政府的实践之后，有必要对责任清单的设置方式作出更加明确的规定，以更好实现引导与约束功能，从而满足服务型政府的建设目标。

(二)权力清单的构造必备要素缺失

权力清单的必备要素是指权力清单中不可或缺的内容，是权力清单构造中的基础性要素。那么，哪些内容是权力清单中必备的呢？根据《指导意见》，我们认为，“行政职权及其依据”“行使主体”“运行流程”“对应的责任”应当是目前权力清单中必备的要素。“行使职权及其依据”是对权力是什么和来自哪里的回应；“行使主体”是对谁享有这些权力的回应；“运行流程”是对权力怎么运作的回应；“对应责任”则是对权力行使不当会产生怎样的效果，如何救济的回应。如果权力清单的构造中缺失了上述4项要素，那么，一方面权力清单本身的完整性无法得到实现，其效力也会受到质疑，另一方面相对人无法从缺少必备要素的权力清单中获得有效的指引，行政机关受到的约束也会打折。它们也是行政机关在编制权力清单时不可更改或放弃的内容。而从《指导意见》的效力来看，虽然名为“指导”，却要求“各地区各部门结合实际认真贯彻执行”，因此，该《指导意见》对于各级地方政府及其工作部门是具有约束力的。因此，上述四项要素也是各地方政府及其工作部门在构造权力清单时应当具备的内容。

令人遗憾的是，部分省级政府的权力清单中缺少了上述4项必备要素中的部分。如，北京、内蒙古、吉林、福建、贵州、宁夏等地的权力清单中没有设置“运行程序”(包括流程图)；上海的权力清单中没有设置“行政职权的依据”；河北的权力清单中没有列明承担责任的方式等。

(三)权力清单构造的针对性不足

对于处于起步阶段的权力清单制度来说，各省级政府的实践是逐步尝试和探索的过程。所以，如果说必备要素是权力清单构造的基础条件，那么不同省区市所制定并公布的权力清单应当同时具备较强的针对性，也就是说要结合各地区的实际情况，差别化地构造本地区的权力清单。《指导意见》在一定程度上也赋予了地方政府探索的空间，待各地方政府在权力清单构造上形成一定的经验之后，可再作为强制性的要求在全国推广复制。如前文所分析的，权力清单制度的建立和发展是一个循序渐进的过程，可以看作是中央政府和地方政府互动的过程。因此需要地方政府在这一互动过程中予以探索和创造。而清单构造方式上的针对性不足和创造性缺失，就不能体现上述循序渐进和互动的过程。

从省级权力清单来看，虽然部分省区市已经在权力清单构造的针对性上作出了探索，具备了一定的针对性，但多数省区市在清单构造上的针对性有所欠缺，如以表格的形式呈现权力与责任的具体内容已经在实践中被广泛运用，表格的设置方式可以分为“通用式”和“区别式”。“通用式”，即对于所有的行政行为作相同的设置，如遇到不符合行为特征的内容，以空白或“无”的方式呈现；“区别式”则根据不同行为的类型设置不同的内容：行政许可等依申请的行政行为需要在表格中设置“提交材料”的要求和内容；这在行政处罚等依职权的行政行为表格设置中是不需要的。采“通用式”的省级政府为多数，有：天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、广西、重庆、贵州、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等23个；采“区别式”的只有北京、河南、湖北、湖南、广东、海南、四川、云南等8个。很显然，“通用式”的表格设置方式不能体现不同特征行政行为所具有的不同要求，将不同特征行政行为的不同要求放置在相同设置的表格之中，要么，“牺牲”了行政行为的“个性”，如上海市政府各工作部门的权力清单和责任清单中每一类型的行政行为仅设置了“权力事项”；要么，增加相对人检索和查询的次数，如甘肃省政府的权力清单统一设置了“类别”“承办机构”“实施依据”“实施主体”“责任事项”和“追责情形”，依申请的行政行为所特有的“申报材料”“办理流程”“办理时间”“收费标准与依据”等则需要相对人再次点击相关链接后方能获得。再如，天津、内蒙古、河北、安徽等省市的权力清单在职权依据中没有将依据的效力层次作明确的提示；贵州的权力清单中的职权依据表述过于简洁，仅列明哪一部规范性文件的哪一条，并没有将具体的条文内容明确表达出来，这使得相对人需要进行再次检索方能获得相关具体信息。又如，山东的权力清单中的责任部分，未能区分行政机关与工作人员的责任。而行政机关所承担的责任和工作人员承担的责任在法律依据、责任方式等方面都是存在区别的：行政机关承担责任的法律依据是调整行政行为或行政管理法的法律规范，工作人员承担的法律责任则依据的多是《公务员法》；行政机关承担责任的方式主要有：履行职责、赔偿损失等，工作人员承担法律责任的方式主要是：警告、记过、降级、撤职、开除等；行政机关是向相对人承担责任，具有外部性，工作人员则是向行政机关承担责任，具有内部性。又如，北京在责任清单的构造中采用的是通用设置的方式，而没有以不同行政行为所对应的不同责任予以具体化，更没有像有的省区市以行政行为实施程序为标准在责任上作出进一步的细分。

(四)权力清单的构造体现职权厘清不力

“职能权限的厘清是权力清单内容构造的核心内容。”只有全面完整地梳理和厘清行政权力才能对清单之外是否有权力作出科学的回答。权力清单本身应当是行政职权厘清后的成果，在“简政放权”的背景下，一方面，对政府及其工作部门所实际行使的职权予以依法梳理和整理，并且在这一过程中发现违法或不当行使行政权力的情形并予以规范，更为重要的一方面是，要重新评估行政权力是否应当由政府行使，是否可以交由市场主体实施自我管理和自律，是否可以改变监管方式等。因此，权力清单所应当具备的清晰的构造就是要能够体现行政机关之间权力行使的明确界限以及行政机关和社会主体之间的权力配置情况。

现有省级政府权力清单的构造无论是在政府之间权力的界限还是在政府与市场的权力配置方面都无法完整体现行政职权的厘清。比如，有的省级行政清单构造中，没有能够把依法由多部门共同管理的行政事项以及各部门在管理过程中的权限列明或作出必要的提示。这样会给相对人的检索和查询带来不便，甚至可能误导相对人。我们知道，实践中行政事项与行政机关的职权之间是不完全对应的。这一非对应性既可能是因为行政事项的复杂性，因而具有客观性；也可能是因为行政机关职权划分的不科学性，因而具有主观性。通过厘清行政机关的职能权限既要消除主观因素所造成的非对应现象，解决因职权划分不科学所产生的无利益推诿管理、有利益争相管理的现象；也要合理配置多部门对复杂行政事项的管理，即在权力清单中明示各部门的权力边界。

四、权力清单构造的完善路径

(一)明确“权责一体”的设置方式

前文已经比较了两种责任清单设置方式的优势与不足，并且认为应当对责任清单的设置方式予以明确。对此，笔者以为，责任清单的设置采“权责一体”的方式为宜，理由有二：

其一，契合“权责统一”的原则。权力清单所具有的约束功能既有主观层面的，也有客观层面的。于行政机关及其工作人员而言，权力清单中所列举的职权事项都属于他们正在行使的公权力的范畴，而“有权必有责”的观念则是对他们行使公权力过程的主观约束。这一主观约束应当在权力清单中得到客观形式的体现，在权力清单中设置“责任清单”就是实现主观约束在客观形式中的体现。而从相对人对公权力行使的监督来说，将行政机关及其工作人员所应当承担的责任以与所具有的职权相对应的方式呈现在公众面前，可以加强公众监督的针对性。通过权力清单的公开属性，相对人可以直观地把职权与责任对应起来，并以此为依据检视行政机关的责任承担，防止行政责任承担的失效。

其二，契合“服务行政”的目标。当下行政机关所承担的行政职能越来越体现为向社会提供公共服务，造福于整个社会及其成员。“公共服务提供者”的定位，一方面使得政府所承担的职能具有不可抛弃的属性，另一方面也使得政府需要通过与不同主体的合作来共同完成社会成员不断增长的服务需求。正如前文所述，职权的不可抛弃意味着行政机关的职权应当被看作责任或者是义务，“权力清单”本身就包含有“责任”的属性，这一属性中既有积极的责任，也有消极的责任。由此可见，“权责一体”的设置方式更为准确且全面地反映了“权力清单”的属性，符合政府作为“公共服务提供者”的角色。

(二)补齐权力清单的构造必备要素

权力清单要发挥引导和约束功能，首要条件就是其自身应当具有有效性。而权力清单构造的完整则是权力清单具有有效性的保证，因此，考虑到《指导意见》目前仍然是约束和指导地方各级政府推行和实践权力清单制度的最高效力层次的规范性文件，省级政府在构造权力清单时，《指导意见》所载明的4项必备要素是不可或缺的。同时，从这4项必备要素与权力清单功能的实现关系来看，也是权力清单构造中必备的。具体来说，“行政职权及其依据”是权力清单构造中的核心内容，它将行政机关所拥有的行政权力内容和法律来源清晰地告知公众，便于相对人检索和公众对权力运行的监督；“行使主体”使得行政职权有了“归属”，这一归属是行使层面的归属。因此权力清单中的“行政职权及其依据”与“行使主体”应当是对应的；“运行流程”的设置在实践中多表现为“运行流程图”的方式，通过将行政权力的运行方式以流程图的方式表现出来，一方面可以增强权力清单的直观性和综合性，所谓直观性是指，相比较文字表述而言，流程图表达的信息更为直接。所谓综合性则是指，流程图可以将不同的信息集中于一张图上，而不需要如文字表述一样逐项列明，这些都有助于提升相对人获取信息的效率，另一方面则可以增强行政权力在清单中的动态程度，而不仅仅是和法律规范一样静态的列明。我们知道，行政权力不仅仅是停留在规范纸面上的，它是实际运行的，因此，“运行流程图”的构造设置让存在于权力清单这张“纸”上的内容“活”了起来。从信息公开的角度来说，行政职权的“运行流程”是相对人最希望知晓的信息，透过“运行流程”可以满足相对人对于特定事项的心理期待，增强相对人的稳定感。因此，权力清单除了告知相对人具体的行政事项所对应的行政机关、行政机关的责任等内容外，还应当将行政权力运行的过程告知相对人；“对应的责任”则是发挥制约行政机关功能的重要内容。“权责一致”是行政法治对行政机关的基本要求，不能仅赋予行政机关以权力而不设定相应的责任，没有对应责任的行政权力会发生滥用的危险。而且，行政机关所行使的职权应当从行政机关的责任或义务的角度来予以重新检视，才能更好发挥权力清单的功能，以契合服务型政府的内涵与建设目标。

如前文所述，针对一些地方政府权力清单构造中存在必备要素缺失的情形，笔者认为，各省级政府应当尽快根据《指导意见》的要求将权力清单中的必备要素补齐，使得权力清单能够发挥其应有的作用与功效，为权力清单的适用提供基础。与此同时，还应当建立权力清单的监督机制作为权力清单审查制度的重要组成内容。监督机制的建立可以为行政机关补齐必备要素提供约束，如果把行政机关编制权力清单的行为视为行政权力的话，那么监督机制就是对行政权力予以控制和约束的方式之一。

(三)加强权力清单的构造针对性并予以建制化

如果从2013年《指导意见》的发布算起，权力清单已经在地方政府经过数年时间的实践并逐渐定型，权力清单在构造上呈现出既统一又区别的局面。所谓统一就是指权力清单的构造中应当有相同的构造设置，这些构造设置应当能够体现权力清单的本质属性、实现权力清单的功能，也就是前文所说的必备要素；所谓区别就是各级政府及其工作部门在必备要素以外，可以根据所管理的行政事务的特点增设若干构造内容，使得权力清单能够符合本地区行政权力运行的特点。

从目前省级政府的实践来看，部分地方政府对权力清单构造予以具体化，方式上包括：在上述四项必备要素的基础之上，或者增强必备要素的精准性，或者根据实践增设新的构造要素等。通过以上方式增强权力清单构造的针对性，更加有利于权力清单功能的实现。比如，湖北省发改委填报的“对逃避或者拒绝运力动员、运力征用的处罚”权力清单表格中分别对“违法情节轻微”和“违法情节严重”的情形和处罚标准作出了细化：“一、违法情节轻微1.违法情形：逃避或者抗拒运力动员或者运力征用，经批评教育，立即停止违法行为，没有形成不良后果或消除不良后果的。2.处罚标准：口头警告，可不予处罚。二、违法情节严重1.违法情形：逃避或者抗拒运力动员或者运力征用，已形成违法事实，且拒不纠正的。2.处罚标准：处相当于被动员或者被征用工具、设备价值2倍以下的罚款。”这是《指导意见》要求“规范行政裁量权”的具体实践。自由裁量权的裁量标准之前作为行政机关的内部信息，不对相对人公开，这使得相对人受到行政裁量行为的约束，却不知道裁量的标准。通过在权力清单中公开裁量行为细化量化的标准，可以使得相对人不仅知晓自己受到约束的合法性，更能清晰了解自己受到约束的合理性。又如，海南、重庆在权力清单中公开了行政事务不同环节所对应的政府工作人员的姓名、职务和电话。这样既增强了信息公开的全面性与对应性，也是对《指导意见》要求“明确每个环节承办机构、办理要求、办理时限等”的进一步细化。具体来说，海南和重庆的做法一是把行政事务的环节和经办人信息对应了起来，使得相对人可以根据行政事务的办理状态迅速找到相应的经办人，查询相关情况；二是经办人信息之间对应了起来，即姓名、职务和电话的对应。

我们认为，省级政府在权力清单构造上的探索和实践是非常必要的，也是有益的。但是，目前应当加强对于权力清单制度规范的顶层设计，即：对于各地方的探索成果应当通过一定的制度和渠道及时反馈到中央层面，形成关于权力清单构造的建制化规范，比如，权力清单构造要素的增设、权力类型名称的使用、与政府政务系统的连接等，用以约束地方政府在推行权力清单制度过程中出现的“各自为政”的乱象。一是由于目前对于权力清单制度的推行与实践尚缺乏监督机制，因此在地方政府的探索过程中，会出现行政权力的行使出现偏差的现象，通过反馈到中央层面的方式可以利用行政系统上下级之间的关系来监督地方政府行政权力的运行。二是由于权力清单是一项全国性的制度，对于在地方政府探索中所出现的应当由中央层面作出规定或者作出协调的事项，应当及时由中央层面作出规定或协调，避免出现中央和地方在事权划分和实践上的混乱。三是由地方政府在实践中已经取得良好效果的做法和探索应当由中央政府通过建制化规范的方式予以认可和承认，并且在更大范围内得到推广和适用，便于其他地方借鉴。

(四)增强权力清单构造体现行政职权厘清的完整性

基于权力清单制度与简政放权的密切关系，行政职权厘清具有两个方面的涵义：一是不同行政机关之间职权的厘清；二是行政机关与社会主体之间的权力配置。因此，权力清单在构造上也应当体现行政职权厘清的完整涵义。正如李克强总理在2014年夏季达沃斯论坛开幕式上的致辞中所说的：“一方面，要拿出完整的‘权力清单’，政府应该干什么，‘法无授权不可为’，这样才能防止公权滥用，减少寻租现象，使政府真正履行为人民、为大众服务的职责。另一方面，要给出‘负面清单’，政府要让企业明了不该干什么，可以干什么，‘法无禁止皆可为’，以形成公开透明、预期稳定的制度安排，促进企业创新活力充分迸发。还有一方面，就是要理出‘责任清单’，政府该怎么管市场，‘法定职责必须为’，以建立诚信经营、公平竞争的市场环境，激发企业动力，鼓励创新创造。”

权力清单的构造体现行政机关之间职权的厘清可以从纵向和横向两个维度予以解构。在纵向职权的厘清上，可以充分借鉴浙江、湖北、湖南、陕西等地的经验和成果。具体来说，浙江在权力清单构造中按照权力行使主体的层级设置了“省级保留”“市、县(市、区)属地管理”“共性权力”和“审核转报”四类权力类型，“省级保留”的行政权力，是指省级部门直接行使和委托(含部分委托)下放市、县(市、区)政府主管部门行使的行政权力。“市、县(市、区)属地管理”的行政权力，是指依法列入省级部门行政权力清单，今后原则上由市、县(市、区)政府主管部门属地管理，省级部门除重大事项外一般不再直接行使的行政权力。“共性权力”是指省级有关部门均拥有的行政权力，计入省级部门行政权力总数。“审核转报事项”是指省级部门审核并转报国家部委，由国家部委作出最终行政决定的管理服务事项。湖北对省、市、县三级政府部门在特定事项的管理权限作出具体的规定。湖南划分为“省级保留”“市县属地管理”“共性权力”三类；陕西划分为“省级保留”“属地管理”两类。在横向职权的厘清上，则重点是规范多部门管理中各部门的职权边界。福建、江苏、黑龙江、吉林、山东、湖南、海南和四川等地已经在权力清单的构造上作出了尝试，这些地区都在权力清单中单独设置了“权力边界”或“责任边界”的构造项目，将不同部门在同一行政事项中的管理权限作出规定。比如，以黑龙江省发改委的“医药健康产业发展”事项为例，该事项除了涉及省发改委以外，还涉及了省科技厅、省财政厅、省工信厅、省卫计委、省食药监局和省林业厅6个省政府部门。因此，在“与相关部门的责任边界”中以表格形式区分了这6个部门在“医药健康产业发展”事项中的职责分工，并且列明了各部门所承担职责的依据。又如，以海南的“职责边界表”为例，“高新技术产业事项”涉及省发改委、省工信厅和省科技厅三个部门，三者的职责分工分别是：省发改委组织拟订高技术产业发展、产业技术进步的战略、规划和重大政策；参与相关高技术产业化工作；省工信厅负责国家高技术产业化重大专项、示范工程、信息化项目和技术创新项目的上报和管理；省科技厅组织推动技术创新和产、学、研联合，推进企业技术中心建设。表格中还将职责分工的依据列明。

有关政府与社会主体之间权力配置的情况，特别是政府将权力交由社会主体行使的清单在各省级政府构造的权力清单中是缺失的，多表现为“取消和下放管理层级的行政审批目录”的形式。以国务院发布的“取消和下放管理层级的行政审批目录”为例，在构造上设置有“序号”“项目名称”“审批部门”“其他共同审批部门”“设定依据”“处理决定”和“备注”。从权力清单和“取消行政审批目录”的关系上来看，前者罗列的是行政机关有哪些职权，后者罗列的则是行政机关不再有哪些职权，这是两者的区别。两者的联系表现为：后者是权力清单更新的原因之一，“取消行政审批目录”是“简政放权”的具体表现，取消和下放是分批次进行的，每一次取消和下放都会引起权力清单的更新。换言之，已经纳入取消目录范围的行政审批事项不会再出现在权力清单之中。因此，要在权力清单构造中体现政府与社会主体之间权力配置的情况，可以有以下路径：一是在权力清单构造中增设“更新依据(或更新原因)”，将“取消行政审批目录”和其他更新原因一并体现于该构造设置中；二是在下一级政府权力清单构造中单独列明由上一级行政机关下放的行政审批权力事项。

（作者：汪骏良，上海财经大学法学院宪法学与行政法学博士研究生）

（摘自：2019年1月5日《河南财经政法大学学报》）