【责任清单】

通过责任清单实现政务公开法治化

刘启川

一、引言

近年来，标准化规范化建设已成为政务公开的新动向。2017年5月9日国务院办公厅公布《开展基层政务公开标准化规范化试点工作方案》（以下简称《试点方案》），开始在15个省（区、市）的100个县（市、区）推进试点工作。根据《试点方案》部署，政务公开标准化规范化建设将依托权力清单和责任清单进行。值得注意的是，《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）已对权力清单作出详尽的制度设计，而责任清单的相关制度规则仍在摸索之中。因此，极有可能因为责任清单顶层设计的欠缺，导致政务公开标准化规范化建设举步维艰，甚至只能成为空想。对此，我们需要回答的是，政务公开为何需要责任清单？政务公开需要什么样的责任清单？以及政务公开需要什么样的责任清单编制规则？上述问题的系统化解决，既是直面责任清单价值和重构责任清单编制规则的应有之义，又是有效推进政务公开标准化规范化进程的必然要求。

为了有效回答上述问题，获致预设研究效果，需要提前作两点说明：第一，在样本选取上，笔者以我国所有推进责任清单建设的省级政府部门为例，除了我国香港、澳门、台湾外，共计31个省级政府部门；责任清单的资料数据均来自于相关政府规范性文件和政府官方网站；获取相关数据和资料的截止时间为2018年4月15日。第二，在论题限缩上，由于《试点方案》制定和颁布主体均为国务院办公厅，因此，《试点方案》涉及的政务公开是针对行政机关，而非其他公权力机关；对于司法机关、立法机关和执政党涉及的政务公开问题，因为主体属性不同，本研究成果尚不能完全适用，但在很多方面可以参照适用。

二、政务公开为何需要责任清单

之所以政务公开标准化规范化建设需要立基于责任清单，并非仅仅因为《试点方案》自上而下行政命令式的推动，主要是因为：其一，在生成逻辑上，规范主义控权模式无法有效因应社会治理的需要；其二，在内在机理上，责任清单与政务公开的价值定位具有统一性；其三，在外在表征上，责任清单的呈现形式即为政务公开制度功效的体现。

（一）责任清单具有破解政务公开规范主义困境的先天优势

严格来说，依据现有法律规范对政务信息加以公开，既可以实现依法推进政务公开，又能在法制框架内满足民众的知情权，进而实现监督政务活动的功效。遗憾的是，诸如《政府信息公开条例》所规定的公开范围、方式、程序、监督和保障等内容，尽管已较为明确且具有较强的可操作性，但是，在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，上述法律规范存在的问题是较为明显的。具体表现为三个方面：第一，上述规定是规范政务公开的共性问题，具有不区分差别和特殊的普适性，执法部门仍然需要结合本部门的职能定位和政务公开的特殊性而对法律规范谨慎适用，因此，除了上述法律规范，执法部门更需要一套具有操作性的实施规则。第二，政务公开不同于政府信息公开，主要是指“整个公权力运作的活动及其信息的公开，包括各级人民政府和政府部门行使行政权的活动及其信息的公开，各级人民代表机关行使立法、审查批准预决算和对一府两院监督权的活动及其信息的公开，以及执政党依法执政活动及其信息的公开”，因此，政务公开因为关涉内容的广泛性和相关法律规范的复杂性，而对于具有操作性规则的期待更为迫切。第三，由于政务公开不可避免的会涉及公权力运行的内部规则和党内事务性规定的公开问题，那么，主要面向外部规制的法律规范将面临失灵的风险。

可见，注重规则之治的规范主义控权模式尚不能有效规制政务公开问题，面临着规制乏力的困境，强调原则之治和寻求个案正义的功能主义建构模式得以发展起来。功能主义建构模式突破了规范主义控权模式因规则僵化难以为继的困局，实现了由涵射迈向衡量的治理方式的转变。在此背景下，清单式的政府治理得以推展开来，其中，责任清单即为践行功能主义建构模式的重要方式。详言之，责任清单是指对公权力主体的职责和义务情形以及不履行或不完全履行职责而需要追责情形，以表单的形式予以呈现。当前责任清单的制度建构既没有直接的法律依据，又没有如同权力清单《指导意见》那般的顶层制度设计，主要是基于积极国家治理和增进社会公益的需要，在追求政务活动良态化的同时，满足民众权利实现的基本诉求。由此看来，现有法律规范乏力之时，责任清单可以有效补正法律规范的缺憾，藉由法律规范和责任清单的合力，实现兼具外部和内部治理特色的政务公开良性化。

（二）责任清单在制度功能上具有实现政务公开的内在优势

相较于一般具有外部效力的法律规则，责任清单的规制对象在于公权力的行使主体，这与德国行政法上行政规则类似。德国学者认为，“行政规则是指上级行政机关向下级行政机关、领导对下属工作人员发布的一般——抽象的命令。或者针对行政机关内部秩序，或者针对业务性的行政活动”；日本学者认为，行政规则“是指行政机关制定的规范，但与国民的权利、义务不直接发生关系，即不具有外部效果的规定”。可见，责任清单基本吻合了行政规则的基本特征。由此，是否可以将责任清单定位为行政规则呢？答案是否定的。这主要是因为，行政规则非但是我国本土化的表达方式，无法与我国相关制度规则对接，而且，该表达方式容易引起歧义，尚未被我国理论和实践所普遍接受。

笔者以为，将其定位为具有自制性质的行政规范性文件较为妥当。具体而言，在我国法制体系中，作为政务自制的责任清单隶属于行政规范性文件，并且是行政内部性文件。从根本上来说，责任清单是行政机关“自觉自发地约束规范行政行为，消减行政权的负面效应，将之限制在合法合理且符合比例原则的范围内，进而也可在此基础上，对正确的行政政策予以自我推进，对行政正义和行政文明的实现展开自觉的追求”，这是一种积极向善、追求善治的行政活动，其最终目的在于尊重、保障和实现公民权利。

政务公开的制度逻辑在于，通过保障公民的知情权，以实现满足公民的参政议政的意愿，预防公权力的滥用和提高公权力的可接受程度的目的，可见，政务公开“强调的是公民权利的保护”。因此，在制度功能上，政务公开与责任清单是一致的。而且，责任清单对于政务公开的意义较为明显：一方面，对于公权力机关，不但可以由此作为规范公权力运行的行动方案以及验证公权力活动合法正当与否的标尺，而且还可以作为惩戒不法行为的依据和标准；另一方面，对于相对人，可以据此要求公权力机关作出相应行为，也可据此监督公权力运行，从而助益法治政府、法治国家与法治社会建设。

（三）责任清单正是实现政务公开标准化规范化的重要载体

从制度文本而言，作为政务公开标准化规范化的重要实现方式，责任清单已得到党和国家重大决定和政策文件的肯认。具体表现为：首先，党的十八届三中全会特别是党的四中全会明确了以权力清单的形式从决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开等方面全面推进政务公开。具体而言，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》规定：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开”；十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定：“全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。”尽管并未直接明确责任清单，但是，从权力与责任的统一性来看，上述重大决定明确的权力清单不但关涉责任清单，而且具有以责任清单实现政务公开的当然内容。党的十九届三中全会《关于深化党和国家机构改革的决定》规定：“全面推行政府部门权责清单制度，实现权责清单同‘三定’规定有机衔接，规范和约束履职行为，让权力在阳光下运行”，进一步明确和丰富了政务公开的形式，将权力清单和责任清单作为机构编制公开的承载形式。其次，《指导意见》和《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》在明确了在权力清单之外，进一步明晰了责任清单在推进政务公开的地位及其实现方式。具体而言，《指导意见》规定：“将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督”。与此类似，《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》规定：“在全面梳理、清理调整、审核确认、优化流程的基础上，将政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项以权力清单的形式向社会公开，逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式。”再次，继中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推进政务公开工作的意见》之后，《试点方案》直接明确了责任清单是实现政务公开标准化规范化的重要载体。《试点方案》规定：“依据权责清单和公共服务事项进行全面梳理，并按条目方式逐项细化分类……确保公开事项分类科学、名称规范、指向明确”。同时，从总体要求、试点范围、重点任务、工作进度、保障措施等层面最为全面最为直接的设计了政务公开标准化规范化具体内容。

在制度文本之外，责任清单的内部构造契合政务公开标准化规范化的形式要求。根据对推行责任清单的31个省级政府部门的实践观察，我国有14个省级政府采取独立设置责任清单的模式，我们将其称之为独立型责任清单。无疑，以此为例可以更好的呈现责任清单的实践样态。其内部构造如下表所示：

从上表可以看出，虽然独立型责任清单的表现形式存在较大差异，但是，独立型责任清单涉及的内容事项，如部门责任事项、责任事项依据、法定时限、承诺事项等，基本上与《试点方案》要求的“至少应包括公开事项的名称、依据以及应公开的内容、主体、时限、方式等要素”是一致的。不仅如此，独立型责任清单还包括职责边界、职责运行流程图等内容，可见，责任清单不但可以承载《试点方案》中涉及的公开事项和内容，而且可以更为清晰明了的呈现政务公开的基本元素。

三、政务公开需要什么样的责任清单

可见，责任清单之于政务公开标准化规范化的意义重大。那么，全面推进政务公开需要建构什么样的责任清单？笔者以为，应当明确责任清单的外部型态和内部构造，如此方能明晰责任清单的整体面相。

（一）外部型态：政务公开需要何种类型的责任清单

经过对31个省级政府责任清单的实践考察和类型甄别，我们发现，如果以责任清单独立性程度不同为标准，我国责任清单存在依附型责任清单、一体型权责清单、独立型责任清单三种型态。依附型责任清单是指责任清单并非独立存在，而是依附在权力清单之中，并且在权力清单之中只有关涉责任的相关元素。一体型责任清单是指以“一表两单”的形式同时呈现权力清单和责任清单。独立型责任清单并不受制于权力清单，以单独表单的形式独立存在，前文已述，不再赘述。三种型态的分布状况如下表所示：

需要追问的是，在当下我国尚未对责任清单的外部型态做统一规定的情形下，已经在实践中运行三种责任清单型态，哪种型态最为适合政务公开的内在要求？

第一，依附型责任清单和一体型权责清单皆不是实现政务公开的最优方案。首先，依附型责任清单基本上为权力事项及其行使规则，对责任并未充分关注或较少涉及，基本上弱化处理或者回避了责任和义务的应有内容。以新疆、重庆、安徽三地分别公布的《新疆自治区本级政府部门行政权力清单和责任清单》《重庆市政府部门和有关单位行政权力清单和责任清单（2015年版）》《安徽省省级政府权责清单目录（2016年本）》为例，尽管上述规范性文件已有责任清单的相关称谓，但是，在其省级政府官网公布的清单类型中，仅有权力清单之名而无责任清单的字样。对此，新疆自治区在其政务服务网上做出这样的解释：“权力清单、责任清单所列事项都是政府各部门必须履行的法定职责，既是权力，也是责任”。可见，依附型责任清单有名无实，事实上，依附型责任清单依然是权力清单。然而，从政务公开的制度体系来看，并不仅仅涉及权力事项，还包括自我规制的责任事项，比如作为责任或义务事项的国家公务财产申报和公开并非权力事项，很显然，依附型责任清单并不能完全呈现政务公开的应有意涵。其次，当前中央对于全面推进政务公开的核心要求可以归纳为两个方面：一是公开的全面性和系统性，二是要把群众“看得到、听得懂、信得过、能监督”作为评价公开是否成功的标准。一体型权责清单与上述要求存有距离，这是因为，一体型权责清单主要是在权力清单的基础上依循其型构模式编制而成，这就导致“9+X”型构模式的缺陷在一体型权责清单中得以承继。譬如，“其他类别的分类方式”不置可否的规定不仅仅会为实施主体懈怠执行留有制度空间，进而影响政务公开的标准化规范化，而且更会造成在9类行政权之外的其他新兴权能的责任情形无法得以体现，由此无法满足政务公开的全面性要求。除此之外，需要注意的是，政务公开并不限于行政权的公开，还涉及立法、司法以及党务公开问题，可见，行政权规制背景下权力清单“9+X”型构模式已然无力作出回应。由此看来，一体型权责清单并不能满足政务公开的核心要求。

第二，相较于依附型责任清单和一体型权责清单，独立型责任清单更为符合政务公开的核心要求。首先，独立型责任清单摆脱了权力清单型构模式的束缚，开始致力于独立建构责任清单的努力。在规范意涵上，源自于责任的职责和追责的内在构成，责任清单涵盖职责清单和追责清单。实际上，职权与职责之间只是一个问题的两个方面，它们来源相同、内涵相关、外延一致、互为依托。因此，职责清单即为权力清单的具象体现。可见，独立型责任清单因为追责清单的存在，而比以权力清单为载体的依附型责任清单和一体型权责清单的内容更为丰富。由此，独立型责任清单既能全面规定政务主体的责任和义务，又能系统规定积极职责和消极责任，可以很好的实现“公开的全面性和系统性”。其次，有别于权力清单对法律法规规章的机械梳理，责任清单具有服务于民众、以实践为面向的制度功能。责任清单并不留恋于具有一定滞后性的现有规范，而是游走在固化规范与现实需要之间，不论是有关职责和追责情形的清单式或流程图式的简易呈现，还是公共服务事项或事中事后监管事项的清晰例举，皆易于实现“看得到、听得懂、信得过、能监督”。

（二）内部构造：政务公开需要什么样的独立型责任清单

综上可知，独立型责任清单应当成为政务公开的最佳选择。接下来需要思考的是，独立型责任清单的内部构造应当如何设计呢？前文已述，当前独立型责任清单的内部构造呈现多元化，尚无章可循。无疑，无论选择上述一种还是重构一种独立型责任清单，其内部构造的展开都应致力于政务公开的基本内容的实现，亦即责任清单的内容应当充分体现决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开“五公开”。

在依照“五公开”设计责任清单内部构造之前，需要首先明确两个问题：其一，作为独立型责任清单两大实践模式的单一职责型清单和职责追责型清单，哪一种更为适合政务公开？缘于责任清单的规范意涵和“公开的全面性和系统性”要求，职责追责型清单应作为独立型责任清单理想构建模式。由此，独立型责任清单的内部构造可以进一步分解为职责的内部构造和追责的内部构造。其二，除了“五公开”基本要求外，确立责任清单内部构造还应当遵循什么标准？笔者以为，衔接性、操作性和服务性应予以格外重视，如此才能让群众“看得到、听得懂、信得过、能监督”。上述两大问题既是独立型责任清单内部构造建构的标准，又是确保责任清单最大化实现政务公开的核心要素。

事实上，政务公开的要义在于最优化的实现职责和义务，进而获致社会正义。倘若借鉴从形式、过程、实质三个层面解构正义内部构造的思路，结合“五公开”的具体内容，我们可以将职责的内部构造作出如下设计：首先，“管理公开”是履行管理职能的方式，这应当属于形式正义的实现方式。形式正义的基本要求是实现机构设置和权能配置的初衷，以及完成本职性职责和法定义务，由此观之，部门职责应是责任清单的当然内容。基于操作性和服务性要求，部门职责还应当进一步细化，除了明确部门机构的职责事项，部门机构之间、上下级机构之间职责情形也应当明确，因此，职责边界亦应成为责任清单的内容之一。当然，基于监督的需要，为了实现权力清单与责任清单的衔接性，部门职责对应的权力事项应纳入到形式正义下的责任清单之中。其次，“决策公开、执行公开、结果公开”是指权力运行主要环节的公开，这是过程正义的实现方式，即为当前责任清单实践中具有过程性的事中事后监管，以及同样具有过程性的职责行使流程图。最后，“服务公开”是实质正义的重要体现方式，这在当前责任清单实践中表现为公共服务事项。

此外，虽然“五公开”并未涉及追责事宜，但是，基于权责一致原则和对权力主体课加责任可以督促更好的实现公共利益的考虑，追责的内部构造应当予以设置。同时，基于服务性和操作性考量，追责的内部构造应当进一步细化为追责情形和追责依据。

通过前文的论析，我们可以基本感知责任清单内部构造的应然状态。为更好的回应责任清单建构的实践需要，特别是回应新时代政务公开标准化规范化的试点工作，有必要解答并合理安置当前责任清单实践中独立存在的其他要素。结合前文的论述，经过比对，14个省级政府部门责任清单的如下要素并不能顺利纳入到责任清单内部构造的应然状态之中：“权力运行中的中介盖章收费”（江苏）、“责任处室+承诺时限+法定时限+收费及依据”（河南）、“责任岗位”（江西）、“实施对象+承办机构+公开范围+收费依据及标准+承诺时限”（青海）、“责任事项+事项类型”（福建）、“监督电话”（四川）、“行政职权廉政风险防控图”（山西）。

笔者以为，“权力运行中的中介盖章收费”“责任处室+承诺时限+法定时限+收费及依据”“责任岗位”“实施对象+承办机构+公开范围+收费依据及标准+承诺时限”“责任事项+事项类型”等属于前文述及的“形式正义上的职责”。这是因为，上述要素基本上为职责主体（责任处室、责任岗位、承办机构）和职责内容（实施对象、权力运行中的中介盖章收费、责任事项、事项类型、公开范围、收费依据及标准、承诺时限、法定时限），而“监督电话”和“行政职权廉政风险防控图”是对权力监督的具体方式，很显然，属于前文述及的“过程正义上的职责”。

此外，需要说明的是，公共服务事项在很多地方独立于责任清单而被另外编制。那么，对其应独立编制，还是将其内置于责任清单之中？笔者认为，将公共服务事项独立编制更为妥当。理由如下：第一，基于便民高效的政务服务原则，独立编制公共服务事项，更利于民众查询与获知公共服务清单和办事指南。第二，随着政务服务的深入推进，除了法律规范和国家政策要求的公共服务事项外，国家任务民营化后提供的以及部门文件要求提供的且已经常态化的公共服务事项，逐步被纳入到公共服务事项的队列之中，可以预见的是，公共服务事项的内容将日益丰富，如果仍将其编制在责任清单之中，责任清单将臃肿不堪。当然，公共服务事项的独立编制，只是基于功能主义的需要，并不影响责任清单的内部构造。

四、政务公开需要什么样的责任清单编制规则

（一）责任清单规范效力的内外部性及其实现路径

在理论上，缘于责任清单的自制属性，责任清单主要是面向政务机关权力控制的规则设计，应当给予政务机关在法制框架内良性自制的空间，完全不必担心责任清单之于公民的侵权性，如此看来，对其加以行之有效的制度规制并无必要。然而，责任清单编制内容直接关涉公民基本权利，这从政务机关依托责任清单实现公开进而实现民众知情权的过程中可见一斑。可以说，责任清单外部型态、内部构造与编制规则的完善与否，直接影响甚至决定公民基本权利的实现程度。因此，应当重视责任清单效力的外部性，并对其施以有效的规则设计。

重构责任清单编制规则之前，需要首先明确两点，其一，责任清单规范效力内部性和外部性的比重并不相同。责任清单的自制属性决定了其规范效力必然主要面向政务机关内部，虽然责任清单规范效力具有外部性，但是，这不应成为影响编制规则设置的主要因素。因此，编制规则的重构还是应当注重责任清单效力的内部性。申言之，责任清单的统一化建构，应当尊重政务机关基于职能定位和机构设置而进行的标准化规范化努力。其二，即便因尊重责任清单规范效力的内部性而给予政务机关一定的编制自由，责任清单编制活动也应当在法治框架内进行。这是因为，在全面依法治国的背景下，政务机关的所有活动应当以法律为准绳。

那么，以责任清单实现政务公开的制度框架应当如何确立？笔者以为，可以参照党的十八届四中全会以权力清单实现政务公开的战略部署。十八届四中全会规定：“各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项”。具体可以从编制主体、编制依据、编制内容、编制程序等四个层面展开责任清单的法治化建构。需要说明的是，之所以借鉴权力清单设计政务公开的思路，是因为在规范意涵上，责任清单不但涵盖权力清单，而且比权力清单有更为丰富的意涵。鉴于编制内容已在前文内部构造中详细阐释，以下主要围绕编制主体、编制依据、编制程序三个方面论析责任清单的重构规则。

（二）编制主体应接受合宪性调控

经过梳理31个省级政府部门责任清单，我们发现责任清单编制主体为省级政府，只是处于审核和合法性审查阶段的编制行为主体存在一定差异。这主要表现为：大部分省级政府采取“编制办+法制办”模式，具体分布在湖北、湖南、广西、黑龙江、新疆、辽宁、吉林、河南、广东、西藏、贵州、宁夏、青海、江西、山西、山东、天津、上海等18地；一定数量的省级政府采取“编制办”模式，具体分布在甘肃、浙江、北京、陕西、河北、云南、江苏、福建等8地；其他模式只单独存在于1地，具体有“法制办”模式（内蒙古）、“政务中心+编制办+监察厅+法制办”模式（四川）、“政务服务中心+编办+法制办”模式（海南）、“编制办+法制办+监察厅”模式（重庆）、“集中审核办公室”模式（安徽）。

在法理上，除了编制行为主体在编制自己责任清单时，可能存在应当回避的程序瑕疵外，更应当引起注意的是，行政机关作为编制主体是否正当？答案是否定的，理由如下：行政机关在法治框架内展开积极向善的自制行为本无可厚非，问题是，行政机关编制责任清单涉及的职责和追责事项，特别是职责事项，并非行政机关可以指摘的权力，而是由权力机关介入或者行使方具有正当性。这是因为，行政权力的纵向和横向配置皆属于权力机关的权限范围，其他公权力机关皆不能行使。这也可以理解有学者在研究清单效力之时，提出权力机关作为编制主体的思路。是不是只有权力机关作为编制主体，才能确保责任清单编制工作的正当性？无疑，在理论上这是最优方案。

但是，在我国宪政框架下，这不是最优选择。倘若如此，不仅仅需要在我国现行立法体制之外，需要重新建构一套立法规则，而且，更需要面对由此制定出来的责任清单与现有职权职责配置的兼容问题。实际上，这存在将简单问题复杂化之嫌。行政机关的职权职责本已法定化，只需将其梳理出来，由权力机关加以诸如备案审查式的审核和确认即可，大费周章地启动权力机关的批准程序大可不必。在当前法治框架下，权力机关的备案审查之所以是应对责任清单编制主体正当性欠缺的最优选择，主要是基于两点理由：其一，“备案审查制度是对权力扩张带来的弊端之一即国家法制不统一的补救性措施”，备案审查制度可以将诸如行政机关宣称的“清单之外无权力”可能导致法制不统一的风险，予以有效的法治化规制。其二，将所有规范性规范文件纳入备案审查，是党和国家推进合宪性审查的重要举措，作为自制规范的责任清单也属于规范性文件的当然内容，对其备案审查自不待言。

需要注意的是，当前我国备案审查多限于事后，审查实效有待提高，因此，有必要考虑借鉴实践中人大常委会提前介入的做法，让具有可以由相应级别的人大常委会提前参与到编制活动中去。

（三）编制依据应扩展至规范性文件

不同于职权法定下权力清单编制依据的固定性，责任清单的编制依据似乎背离于职权法定原则的要求，表现出一定的随意性。根据31个省级政府责任清单编制依据的来源不同，如果以法律法规规章和法律法规分别作为编制依据的来源基准，我们可以发现：（1）大多数省级政府以法律法规规章作为编制依据，具体分布在湖北、湖南、海南、广西、新疆、内蒙古、辽宁、吉林、河南、上海、云南、西藏、陕西、青海、山西等15地；在基准之外，增加规范性文件或“三定规定”或国务院规定作为编制依据，具有分布在内蒙古、河北、甘肃、浙江、福建、天津、重庆、江苏、山东、四川、贵州等11地。（2）以法律法规作为来源基准之下，将编制依据法律位阶提高至法律法规的省级政府主要分布在广东、北京、宁夏3地；在基准基础上增加政策规定作为编制依据的省级政府分布在江西、安徽等2地。

不难发现，以法律法规规章为来源基准，辅以规范性文件或“三定规定”或国务院规定，由此责任清单所承载的职责和追责事项，比《立法法》之下法律法规规章设定的职责和追责事项更为丰富；以法律法规为来源基准，辅以政策规定，责任清单所承载的职责和追责事项，也将因来源依据缺乏规章随之变得有限。面对上述两种截然不同的趋向，责任清单编制依据究竟应当如何设定呢？

笔者以为，责任清单编制依据应扩展至法律法规规章之外的一切规范性文件。从根本上来说，这取决于责任清单的自制性质。事实上，责任清单隶属于行政保留的范畴，行政保留亦为责任清单的理论依据。在德国行政法上，法律保留被认为是行政机关展开行之有效良性自制的授权法依据，行政保留存在的重要原因在于“行政机关在无宪法依据或授权依据的情况下，出于保障公务的需要，也可制定在内部行政系统有实际约束力的规则，但它们一般不构成对法院的约束力”。当然，即便有“宪法依据或授权依据”，如果相关依据较为原则，缺乏操作性，亦可有行政保留存在的空间。

不过，责任清单的行政保留属性是有限度的，应当是在法治框架内的行政保留。详言之，由于责任清单是由职责事项和追责事项组合而成，责任清单需要涵盖《立法法》明定的法律法规规章所设定职责事项和追责事项，以实现“国家政务权力行使者在履行职务的职权范围内应承担的义务”，还需要寄希望于行政机关“自觉自发地约束规范行政行为，消减行政权的负面效应，将之限制在合法合理且符合比例原则的范围内，进而也可在此基础上，对正确的行政政策予以自我推进，对行政正义和行政文明的实现展开自觉的追求”，如此方能有利于实现行政的公正、效率、负责的目的，这也是法律所认可和赞许的。因此，在法律法规规章之外，其他以实现公共利益为目的的规范性文件，皆应成为责任清单的编制依据。

需要进一步回答的是，作为责任清单编制依据的规范性文件，是否包括有学者提到的行政先例、合同的约定、公务组织的先行行为、生效法律文书等法律规范的运用结果？笔者以为，不应作为责任清单的来源依据，主要原因在于，上述内容是法律规范和自制规范的动态运用，并未在法律规范和自制规范之外创设新的职责事项。

（四）编制程序应有别于正当程序

需要首先说明，在正当程序的避免偏私、行政公开和行政参与的三大基本要求中，之所以选择行政公开和行政参与作为分析工具，而非避免偏私，主要因为政务机关自己编制责任清单，本已违背避免偏私原则。如果以正当程度之行政公开和行政参与来检讨责任清单编制程序，我们不难发现，31个省级政府责任清单编制程序如下：在行政公开上，除了新疆、内蒙古2地有事前公开和事后公开，其他29地只有事后公开；在行政参与上，福建、贵州、青海、安徽、甘肃等5地只规定了事前参与，辽宁、天津、陕西、江西、山东等5地只规定了事后参与，湖北1地规定了事前参与和事后参与，其他地方对行政参与并未涉及。可见，编制程序离正当程序存有较大距离。既然责任清单编制行为是行政保留的表现形式之一，那么，是否可以由此认为责任清单编制程序，无需遵从于拘束行政机关外部性行为的正当法律程序？鉴于责任清单效力的外部性，“通过以一种公众认可公平的方式作出决定，当政者可以获得对这些决定的更大认可，就使得决定涉及的各方更容易服从”，因此，责任清单编制行为应当遵守必要的正当程序。那么，责任清单编制过程中行政公开和行政参与的限度应当是什么样的？

首先，行政公开是否应当如同实践那般限于事后公开？按照国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）有关过程性信息的界定，编制过程中的责任清单应当属于过程性信息，而过程性信息一般是豁免公开的，由此看来，责任清单的编制过程无需公开。然而，事实上并非如此，责任清单编制的整个过程应当全部公开，主要是基于如下原因：其一，责任清单只是对现有法律规范和政策文件中有关职责和追责事项的归纳和梳理，在被纳入责任清单之前都是客观成熟的，因此，责任清单只能属于过程性信息中事实性信息，而事实性信息“被排除在豁免公开之外，这得到理论界和立法的一致认同”，因此，编制过程中的责任清单应当公开。其二，“如果包含形式裁量权的纲领，行政规则即使没有实质法律特征也必须公开发布”，实际上，从责任清单形态各异的外部型态和内部构造可以看出，编制主体具有形式的裁量权，不仅如此，责任清单内容因为由法律规范构成而具有“实质法律特征”，由此，应当将责任清单予以公开。其三，按照“政务公开为原则，不公开为例外”的要求，责任清单并不属于国家秘密、商业秘密、个人隐私，并在不“例外情形”的范围之列。事实上，对责任清单编制过程全方位公开“既是民主国家的要求，也是人权保障的要求，也是信息化时代的需求”。

其次，行政参与是否应当作为责任清单编制过程中的一项强制性义务？根据参与主体的专业性和参与能力不同，而将参与主体分为专家参与和普通民众参与，是一种较为常见的分类方式。这两种参与方式在责任清单编制过程中应当区别对待：应当注重专家的全程参与；普通民众参与不应作为政务机关一项强制性义务，将其限为事后监督为妥。主要原因如下：一是，责任清单编制活动是一项专业性和技术性要求较高的工作，譬如，需要从法律规范和政策性文件中梳理职责事项、厘清职责边界、绘制职责流程图等，面对如此高的质量和技术要求，普通民众并不能胜任，而专家参与的专业水准远胜于普通民众参与，最重要的是，专家具有行政参与的专业优势，因此，专家参与适宜于责任清单的编制活动。并且，专家参与应当贯穿于编制活动的整个过程，如此一来，可以增强责任清单编制活动的民主性和科学性。二是，不应将普通民众参与作为强制性义务施加于政务机关，除了缺乏专业技术而无法确保参与实效外，另一个重要原因是，普通民众参与的低效性过于明显。当然，有学者可能会提出，普通民众参与可以增强责任清单的可接受性。的确如此，不过，需要注意的是，作为责任清单组成内容的法律规范和政策文件，在纳入到责任清单之前，已经按照相应规定完成普通公众参与程序，因此，对于同样的内容再次引入普通民众参与并无必要。笔者以为，将普通民众参与限定为责任清单编制完成后的事后监督，既可以尊重责任清单制度的基本特性，又是践行宪法赋予公民监督权的一种制度选择。

五、结语

在现代社会中，国家活动的每一方面都涉及到责任问题，而确定国家责任原则的需要也呈增长之势。政务公开标准化规范化即为积极实现国家责任原则的重要方式，同时，责任清单的功能和价值亦为实现国家责任原则，因此，政务公开标准化规范化与责任清单的功能实现具有天然的一致性。遗憾的是，长期以来，政务机关热衷于权力，较少谈及责任与义务，一定程度上导致责任清单，特别是独立型责任清单并未被大部分地方政务机关所接纳。“我国经济和社会的发展，基本上是跨越式发展，行政法治也必须与经济社会的发展同步”。无疑，以责任清单实现政务公开标准化规范化相关制度的法治化建构，也必须与全面建成小康社会的新时代要求和全面推进依法治国的战略布局同步进行。

当前较为迫切的是，在法治框架内尽快建构起责任清单制度，如此一来，如火如荼的地方政务公开标准化规范化试验才不至于沦为“昙花一现”。《试点方案》所期许的“可复制、可推广、可考核的基层政务公开标准和规范”的目标，将会因责任清单标准化规范化而不再遥远。

对于以责任清单推进政务公开标准化规范化的制度安排，结合前文分析，我们出具如下方案：（1）独立型责任清单应当为政务公开标准化规范化的理想型态；（2）责任清单的编制内容应当包括部门职责、职责边界、部门职责对应的权力事项、公共服务事项、事中事后监管、职责行使流程图、追责情形和追责依据；（3）政务机关不应享有编制责任清单“自说自话”的独断权力，应接受人大常委会的备案审查，并应尝试提前介入式的备案审查方式；（4）多数地方以法律法规规章为责任清单编制依据的做法并不可取，包括政策规定在内的一切设定积极义务的规范性文件，都应成为责任清单的编制依据；（5）责任清单编制程序疏离正当程序的实践虽有一定的正当性，但是，还是需要从编制过程公开、专家全程参与、普通民众事后参与等方面完善相关程序制度。

（摘自：2018年12月28日中国宪治网）

【清单管理制度】

从“碎片化”到“整体化”：

清单管理制度健全路径探论

王湘军 李雪茹

纵观40年来中国经济社会沧海桑田的巨大变迁，改革无疑是驱动这一变迁的核心动力源。党的十八大，尤其是党的十八届三中全会之后，中央着力强化改革的全面统筹与纵深推进，政府自身累积的一些深层次、基础性问题、“元问题”被推置改革的突出位序。其中，清单管理制度建设既是全面深化改革、推进国家治理现代化的一项标志性措施，也是厘清政府与市场、政府与社会边界的有效途径和实现公共行政权运行“可视化”的基础性工程，它彰显的是一种“双向度”的权力观，强调权力的民授、为民与受控。党的十八届三中、四中全会决定均明确要求推行政府权力清单制度，党的十九大报告则要求全面实施市场准入负面清单制度。为切实发挥清单管理制度在推进国家治理现代化中的杠杆性作用，需要深入检视其现状，并探寻其健全之道。

一、清单管理制度：核心要义与重大制度价值

就词义而言，清单是“指详细登记有关项目的单子”，作为一种政府管理手段，其逻辑起点在于用清单方式明列政府的权力、责任等事项，以明晰政府权责边界，规范公共行政权行使。肩负为公共行政权编笼定轨重任的清单管理制度目前主要包括权责清单和负面清单。其中，权责清单是指对政府及其部门或其他主体所行使的公共行政权和承担的责任进行全面梳理的基础上，按照职权法定、权责匹配等原则，依法审核确认，将权力事项、实施主体、实施依据、运行流程、责任事项、责任主体、追责情形等以清单形式列举，并公之于众的制度安排。伍德罗·威尔逊曾指出：“从哲学的角度看，行政学的研究与适当分配宪法权力的研究密切相关。为了获得办事效率，必须找到一种极为简便的安排。通过这种安排，可以使官员准确无误地承担责任。必须找到不给权力带来损害的最佳分权方式，找到不会导致责任模糊的最佳责任分担方式。”权责清单制度可谓“对如何明确各主体公共行政权并促使其认真履行责任”这一重大命题的积极回应。与权责清单所彰显的“法无授权不可为”“法定职责必须为”原则相区别，负面清单宣示的则是“法无禁止即自由”的法治精神。强调市场主体的准入自由是市场监管的出发点，若政府拟对准入自由加以限制，必须有法律依据，并提供充分、合法的理由。从私法层面来看，负面清单管理模式是私法自治的集中体现。所谓私法自治，是“任何一个人都享有的、以自己的意思自行形成自己私人法律关系的自由，就是说，这里应当实行自决，而不是他决”。正如德国著名法学家迪特尔·梅迪库斯所言：“自主决定是调解经济过程的一种高效手段，特别是在一种竞争性经济制度中，自主决定能够将劳动和资本配置到能够产生最大效益的地方去。其他的调解手段，如国家的调控措施，往往要复杂得多、缓慢得多、昂贵得多，因此总体上产生的效益要低得多。”在理论上，相关主体是否能够进入市场，有两种可供选择的机制：一种是只有经法律法规和有关规范性文件许可的相关主体才可以从事相应的行为；另一种是只要法律法规和相关规范性文件没有明确的禁止，就可从事相应的行为。在第一种机制下，对于因为知识的有限和经济社会的变动不居所导致的难以避免的“法律空白地带”或曰“法律沉默空间”，市场主体无法自由进入，从而严格地限制了其经济活动自由。负面清单制度选择的是后者，赋予市场主体充分的行为自由，是对《行政许可法》第十三条原则性规定的强力补充，展现的是一种“除此之外”都应由经营者自由发挥、政府无权任意干预经济运行的法治经济模式。

清单管理制度在推进国家治理现代化中有着重大的价值功用。

（一）清单建设是厘清政府与市场、政府与社会边界的有效途径

在理念上，任何行政行为都是从其所欲实现的公共目标中获得强制力和价值，并且不得在未经法律许可下擅自进入市场、社会领域。但政府行为边界的划定一直是政治学、经济学等学科的理论难题之一，也是公共管理实践中极富挑战的艰巨任务。自1988年首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题以来，长期的实践探索和理论审思使我们对政府与市场、政府与社会关系的认知不断深化。我们既清楚“市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分理由”，也认识到从“小社会”迈向“强社会”之于实现国家治理现代化的重大意义，并将政府职能定位为宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理和环境保护。但不可否认的是，在实践操作中，我们仍未能指明一条将抽象、概括的职能表述具象化、明确化的可行路径，仍没有把握关于三者边界的“事叙化认定”。其实，恰如南宋著名词人辛弃疾之佳句“众里寻他千百度，蓦然回首，那人却在灯火阑珊处”，尽管理论界和实务界还未充分意识到以部门全覆盖、层级全覆盖、领域全覆盖为建设目标的清单管理制度对于厘清和划定政府与市场、社会边界的制度功效，但其无疑就是化解前述难题的一把金钥匙。具体而言，通过清单建设，一项项权力、责任事项的确定，犹如政府与市场、社会间一块块界碑的树立，一旦一级政府及其所属部门的所有权力与责任事项得以明确，实质上就划定了该级政府与市场、社会的边界。类似的，在所有层级政府权责明晰，与市场、社会边界确定的情况下，从整体上就厘清了我国政府与市场、社会的边界。诚然，现阶段清单建设尚处于起步阶段，此方面的制度价值还未充分展现，但随着清单制度的渐次完善和纵深推进，政府与市场、社会的边界将日益清晰。

（二）清单建设是实现权责“可视化”，规范和约束公共行政权的有效机制

党的十八大以来，习近平多次强调应“加强对权力运行的制约和监督”“让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子”，形成“不能腐的防范机制”。这无疑承袭了思想巨擘们对权力的清醒认知。虽然政府是“必要的恶”，政府权力如果运用得当，如能充分发挥界定并保护市场交易中的产权，保障个人权利不受掠夺，维护社会公平正义的职能，那么就非常有望实现国家的繁荣，但一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。因此，为防止公共行政权的异化，既要“亮权”“晒权”，又要为其运行设轨。清单管理制度是实现此目的之不二选择。首先，通过清单建设将行政权力与责任全部披露在“阳光下”，祛除权力的隐蔽性和神秘化，可“为全社会提供讨论公共权力和资源的基础信息平台”，为民众监督权力的行使奠定基本前提，压缩公共行政权恣意妄为的空间。正如列宁所言：“官僚政治的神秘性正是官僚政治腐败和无能的根源；只有在……实现了公民权对政府权力的监督之后，才能有效地防止权力的腐败和公职人员的专断。”其次，清单建设对建立健全“程序规权”机制具有重要意义。有论者指出，面对行政机关拥有实体上的强大权力，“行政权—相对方权利”在实体法上“不平衡”的情形，对权力的制约不能只寄希望于行政权的自我抑制、权力主体的道德素质及法院事后的司法审查，而必须强调在行政权活动过程中对权力的规范，即诉诸行政程序，对权力的作用过程进行监督和约束。在本质上，正是程序决定了法治和恣意的人治之间的基本区别。当然，行政程序作为规范行政权行使过程的保障机制，并不意味着消极控权，而是在控权基础上积极助推行政目标的实现。诚如著名法学家盖尔霍恩和利文所言：“行政程序的根本政策问题就是如何设计一种制约制度，既可最大限度地减少官僚武断和超越权限的危险，又可保持行政部门需要的有效采取行动的灵活性。”在清单建设中，设定权力运行流程图，为每一项公共行政权的运行做出程序规定，既可以规范和约束公共行政权的行使，又有利于行政目标的达成。

二、“碎片化”：清单管理制度的现实困境

在实践层面上，权责清单制度之肇始可追溯到2000年前后启动的对行政机关具体行政行为全面规范的工作。2015年，《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》的发布则标志权责清单制度建设在全国范围内铺开。截至目前，31个省份均已落实权责清单制度，并整体呈现“横向不断扩展，纵向不断延伸”的特征。2015年10月，《关于实行市场准入负面清单制度的意见》提出按照“先行先试、逐步推开”的原则，在部分地区试行市场准入负面清单制度。2016年，《市场准入负面清单草案（试点版）》（以下简称《草案》）在上海、福建、广东、天津等试点地区实施。在试点的基础上，2018年伊始，国务院常务会议就要求全面实施市场准入负面清单制度。综观而论，虽然清单管理制度已经取得一定成效，但目前还存在较严重的“碎片化”问题，不但权责清单制度、负面清单制度呈现“分割化”态势，而且清单管理体系中“三张清单”之间也缺乏衔接。

（一）权责清单制度建设“分割化”

1.权责清单建设地域化。不同省份的权责清单在清单模式、结构、覆盖范围、权力细分标准等方面不统一。（1）清单模式不同。目前，权责清单模式分为两类：一类是以浙江省为代表的“权责各表”，共14个省份采用；另一类是以安徽省为代表的“权责一表”，共17个省份采用。（2）清单结构各异。浙江省的权力清单和责任清单都由四大板块构成，江苏省的权力清单由三大板块构成，责任清单由四大板块构成；但甘肃、山东、福建、云南等省份权责清单仅由一个板块构成，而且具体内容也都不同。（3）覆盖范围不一。浙江省清单建设目前已经推进到行政村、街道办、中央在浙江省的垂直部门以及依法承担行政职能的事业单位，而甘肃等省份仅涉及省市县三级政府部门。（4）权力分类标准不同。国务院给出的参照标准是“9+X”类，但各个省份的分类标准不一，福建省将行政权力分为13类，而浙江省仅有9类，见表1。

2.权责清单建设层级化。上下级政府部门在清单制定中缺乏协调、沟通，没有对共有权力事项进行彻底梳理，致使上下级政府部门之间事权模糊。比如，广东省国土资源厅和中山市国土资源局行政许可事项都包含“测量标志拆迁审批”；湘潭市人社局和湘潭县人社局权责清单中都含有“初级职业资格证书核发”职权项目；湖南省人社厅权责清单中的“经营劳务派遣业务许可”项目，虽然与湘潭市人社局权责清单中的“劳动派遣经营许可”项目在名称上有所区别，但仔细研究其内容及职权实施依据不难发现，双方针对的都是有关劳务派遣的行政许可。此种上下级政府部门权责清单中重复事项问题较为常见。

3.权责清单建设部门化。在同级政府内，基于部门视角所进行的权责清单建设，由于缺乏必要的协调互动机制也沦为“碎片化”的产物。突出表现在对于同级政府不同部门共同行使的职权事项，没有明确界定各个部门的职权范围，“权力打架”现象较为普遍。例如，山西省发改委和经信委的权责清单中都含有“招标方案核准”和“固定资产投资项目节能评估和检查”这两类职权事项，但两个部门在其中的权责区别未明示。又如，建设用地项目设计方案的审批权在国土资源部门、住房和城乡建设部门间存在交叉现象，交通工程设计方案的初审权在发改部门、交通运输部门间存在冲突问题。

（二）负面清单制度建设“分割化”

1.     不同省份负面清单制度落实进度差异较大。通过整理发现，除了之前被国务院纳入试点范围的地方政府制定了具体实施方案或者公布了适用于本省的负面清单以外，其他部分省级政府对市场准入负面清单制度的落实情况仍不尽如人意。有的省份仍旧以本省原先的《政府核准的投资项目目录》作为市场准入负面清单，如河北、山西、江西等省份；有的省份仅提出要积极探索负面清单管理模式，但并未出台、公布具体的负面清单或实施方案，如安徽、山东、青海等省份；还有的省份甚至还未明确出台关于实施市场准入负面清单制度的文件，如云南、广西等省份，见表2。

2.各地负面清单覆盖范围不一。比如，《北京市新增产业的禁止和限制目录（2015年版）》《海南服务业限制、禁止投资清单》《贵州省固定资产投资负面清单》分别仅限于新增产业、服务业和固定资产投资领域。又如，福建省漳州高新区2017年发布的《国家级漳州高新技术产业开发区投资建设项目负面清单》，涉及农林业、重工业、轻工业、能源、基础设施及公用事业等5个行业共计28个领域；《长沙高新区内资企业准入特别管理措施（负面清单）（2015年版）》对采矿业，制造业，批发和零售业，水利、环境和公共设施管理业，文化体育娱乐业等5个行业，共26个领域做出限定。

（三）“三张清单”之间衔接不力

1.权力清单和责任清单不配套。虽然前述《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》要求“在建立权力清单的同时，要按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制”，但从实践情况来看：一是有些政府部门仅列有权力事项，但未列与之相对应的具体责任事项，例如，江西省发改委权力清单有且仅含行政许可一类权力事项，责任清单中却没有与行政许可权相应的责任事项，但有行政处罚、行政裁决等类事项；二是清单中缺乏责任主体、追责情形或追责机制的情况较普遍。虽然“权力清单的背面要有责任清单……应该完善权力运行问责机制”，但是经整理发现，仅河北、内蒙古等12个省（直辖市、自治区）在清单中列出明确的责任单位或责任人；仅吉林、安徽等14个省（直辖市、自治区）列明追责情形；仅天津、上海等14个省（直辖市、自治区）有相应的追责机制，见表3。

2.权责清单和负面清单缺乏协调。一是权力清单和负面清单不衔接。就逻辑而言，凡是法律没有限制和禁止，凡是负面清单以外的，所有行业领域，政府都不得再进行审批，但在权力清单制定中，一些政府部门基于“权力本位”的观念，通过将清单中的审批事项“打包打捆”来隐藏负面清单之外的准入事项，从而对某些不需要审批的事项进行变相审批。这就导致市场主体依据负面清单形式上可进入某些领域、行业，但在实践中却存在“玻璃门”。二是责任清单和负面清单不协调。负面清单管理强调放松市场准入，并不等于取消政府监管，监管和放权是一组辩证关系，二者应相互匹配，因此责任清单中应相应增加事中事后监管责任。但经统计，目前省级政府部门责任清单中明确包含事中事后监管制度板块的仅有浙江、吉林、河北、江苏、山东、湖南、海南、陕西等8个省份。

三、“整体化”：健全清单管理制度的路径选择

（一）以“整体思维”统领清单管理制度建设

整体思维是运用整体概念识物想事、整理思想的一种思维方式。其核心要义就是要关注事物之间的相互联系与作用，并将这些相互联系与作用的要素当成一个有机统一体。辩证唯物主义认为，事物的联系具有普遍性，任何事物内部的各个部分、要素是相互联系的，任何事物又与周围的其他事物相互联系着，整个世界是一个相互联系的统一整体。“当我们通过思维来考察自然界或人类历史或我们自己的精神活动的时候，首先呈现在我们眼前的，是一幅由种种联系和相互作用无穷尽地交织起来的画面”。因此，从方法论来讲，整体思维体现了唯物辩证法关于事物普遍联系的观点。换个角度来看，整体思维也可以说是一种系统思维。系统论的创始人路德维希·冯·贝塔朗菲认为，系统就是整体或统一体的指谓，整体性是系统最鲜明、最基本的特质之一。系统论要求把研究对象当成一个系统，从整体出发，在系统与要素、要素与要素、要素与环境的相互作用中探究研究对象的特质及其规律，因而，整体思维是系统整体观的灵魂和精髓。在实践中，自19世纪末期到20世纪30年代，整体思维就已经在西方的主要知识领域开始涌动，并大量运用在管理理论领域。在我国，整体思维是习近平治国理念的重要特征之一。党的十八大以来，党的重要文件中多次强调“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”。

作为全面深化改革和推进国家治理现代化重要抓手的清单管理制度建设，同样需要以整体思维加以统领。实现权责清单制度“整体化”建设，不仅可以有效防止实践中的“各自为政”，还有利于克服政府纵向的职责同构和横向的事权交叉问题，克服因组织碎片化而造成的部门区隔、权力博弈，发挥组织的整体效能。以整体思维完善负面清单制度，可以遏制地方保护主义，建立起总体上统一的市场准入制度。而以整体思维统领清单管理制度建设，才能真正建立起内部相互协调自洽的清单管理体系，厘定政府与市场、社会的边界，实现对公共行政权的有效规制。

（二）实现权责清单制度“整体化”建设

1.统一权责清单建设标准。为化解权责清单建设“地域化”的困境，保证清单的权威性和统一性，最有力的举措就是统一清单建设标准。（1）规范权责清单建设模式。在目前的权责清单模式中，“权责一表”的优点是一项权力事项对应相应的责任事项，能最大限度地做到权责一致；“权责各表”的优点则是能够对责任清单进行精细化建设，使政府部门的相关责任内容更加明确。可以在兼取两种模式各自优长之后，对清单模式做出统一要求。（2）明确规定权责清单结构。权力清单应该包含项目名称、权力类型、行使依据、行使层级、行使主体、承办机构、权力运行流程图及办事指南；责任清单则至少包括责任事项、责任依据、责任岗位、追责情形及机制等四个部分，这样才能确保责任清单具有完整的责任链。（3）列明权责清单的覆盖主体。就清单的建设逻辑而言，所有行使公共行政权的主体均应纳入清单范围内，既包括各类行政机关，也包括法律法规授权组织。此外，基于党在我国权力系统中的重要地位和党的十九大报告明确提出要“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”，行使公共行政权的所有党委部门同样应列入清单覆盖范围。（4）统一权责清单中的权力分类标准。从实践来看，目前清单所列权力事项一般都局限在具体行政行为领域，而实务中抽象行政行为涉及面更广，影响也更大，理应将其纳入。此外，大多数地方的“其他权力类别”下都包含较多事项，且基本都是各种项目的初审、审核、备案、上报、年审等，因此可考虑在现有“9+X”分类标准上，增设“行政审核”或其他名称，将目前“其他类别”中的事项尽可能归类作为一项基础权力类别，使清单更加规范合理。

2.构建上下联动、左右协调的权责清单体系。

（1）权责清单建设应从根本上与理顺各级各部门事权相结合。各层级政府间“职责同构”是目前我国行政体制中的一大病灶。这种状况导致同一事情不同层级政府共同管理，其结果是所有的事情在所有的政府层级都得不到有效的管理。同时，管理相同事务的不同层级的政府部门不得不抽出相当的时间用于协调上下级关系，这不仅造成整个政府管理的低效率、高成本，还会助长官僚主义，并严重压抑低层级政府的积极性、主动性。此外，同级政府不同部门间也普遍存在职责不清、职能交叉的问题。各级各部门事权不清楚、不确定，导致每个具体政府部门的权力、责任无法明晰，清单不“清”。因此，从根本上理顺各级各部门事权，既是权责清单建设的基础性前提，也是通过权责清单建设应该尝试破冰的一大难题。（2）强化清单建设中的顶层设计和统筹协调，并引入第三方机制。在不同层级政府权责清单的建设上，应采取从中央到地方，先上级政府再下级政府，压茬推进的方式；在同级政府不同部门权责清单的建设上，宜实行统一编制的方式。通过此种安排强化各级各部门权责清单间的协调性，形成上下左右相互内洽的清单体系。另外，正如麦迪逊所言，“在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身，毫无疑问依靠人民是对政府的主要控制”。权责清单建设旨在为行政权打造“制度的笼子”，基于“理性经济人”的考虑，由政府自身操作难免会受部门利益的影响，因此其编制、调整的具体方案宜由中立的第三方智库、研究机构提供，由同级人大审议通过。还有，“任何涉及限权与担责的制度均离不开监督机制的设置，权责清单制度的运行同样也离不开监督机制的具体设立”。在权责清单编制、调整中，应公开征求各方意见，接受民众监督，通过外部的监督与外在压力，保证清单的合理、科学。

（三）建立统一与微调相容的负面清单制度

1.总结试点经验，完善适用于全国的负面清单。目前，全国统一的市场准入负面清单仍是2016年制定的《草案》，实践中缺陷已露，需要结合试点经验，出台新版负面清单。（1）降低准入门槛，对清单进行简化。《草案》共有328项特别管理措施，其中：禁止类96项，分为700多个细项；限制类232项，分为860多个细项，“准入门槛偏高”。因此，应尽量缩减清单条目，“否则过于冗长、面面俱到的负面清单与正面清单无异，也就达不到激发市场活力的目的”。同时，对一些新兴业态宜采行审慎监管态度，本着鼓励创新的原则，加强制度供给，不急于纳入负面清单。当然，负面清单也不可一味追求“瘦身”效果，应在促进经济发展和保证经济安全间取得平衡。（2）进一步提高负面清单的透明度，减少清单中的一些模糊弹性条款。目前，负面清单对禁止或限制措施的描述仍比较模糊，例如，《草案》中限制类项目第235条“未获得资质条件，不得从事旅游业相关业务”的细分条款是“设立旅行社属于限制准入”，但是限制的具体标准没有明确规定。因此，必须通过继续细化限制性措施的具体标准，弥补其规定不明确、不清晰、不具有可操作性的缺陷。

2.制定指导规范，明确地方负面清单微调规则。我国地域辽阔，各地资源禀赋、发展程度与发展定位等存在差异。在推行负面清单制度时应遵循统一性和区别性相结合的原则，给予地方进行微调的空间，但需要为这种微调制定规则。（1）列明地方在实施负面清单时的调整情形。具体可采取正面列举加反面排除的模式。正面列举可以调整的具体情形，而对于涉及国家安全、全国重大生产力布局、战略性资源开发、重大公共利益以及法律禁止的有关行业、领域和业务等，属于排除范围，不得进行调整。（2）明确调整程序。各地如果需要对负面清单的特别管理措施进行调整，应将需要调整的具体条目以及相关理由一同提交给省级人民政府，由其将本省需要调整的情形进行汇总，上报国务院批准。

3.破除障碍，确保负面清单制度落地生根。实施市场准入负面清单制度涉及多方利益，面临诸多“隐性壁垒”。为此，（1）扭转政府本位的固有思维。在我国，政府本位主义流弊甚重，虽然与现代国家治理理念明显不符，但仍大有市场。实施负面清单管理模式，属于简政放权战略的重要组成部分。而简政放权是“政府的自我革命，削权是要触动利益的”。因此，为使负面清单制度落地，必须重塑观念，强化现代政府服务于市场、社会、民众的意识，坦然放弃本不该握有的不少审批权。（2）全面清理与负面清单相冲突的法律法规及其他规范性文件。负面清单必然会与一些现行法律法规及其他规范性文件相冲突，应根据负面清单，对后者进行全面梳理，破除负面清单制度落实中的制度性障碍。

（四）建构“三位一体”的清单管理体系

法国思想家皮埃尔·卡蓝默曾言，“眼下的治理与科学生产体系一样，基于分割、隔离、区别……但是当问题相互关联时，当任何问题都不能脱离其他问题而被单独处理时，这种明晰就成了效率的障碍”。清单管理制度作为国家治理的一种手段同样如此。权责清单（或权力清单、责任清单）、负面清单虽然是分别建设的清单，但并不是各自为政、独立分散的个体，而是紧密联系、不可分割的有机整体。如图2所示，权责清单和负面清单，都致力于简政放权、转变政府职能的目标，但只有在坚持权责法定的前提下，按照权责匹配的原则，建立起权力清单与责任清单的互嵌机制，才能打造有限、有为政府；只有遵循简政放权和放管结合的要求，做到权力清单、责任清单和负面清单无缝对接、环环相扣，才能厘清政府与市场、政府与社会的关系，激发市场活力和社会创造力。

1.建立权力清单和责任清单的互嵌机制。权力清单主要针对政府乱作为，要求政府用权不能任性；责任清单主要针对政府不作为，要求政府应依法积极履责。二者之间只有建立互嵌机制，保证权力清单和责任清单相互融合，才能构建“法无授权不可为”“法定职责必须为”的新型权力运行机制。具体而言，（1）应以权力事项为前提，逐一理出与之相对应的责任事项。“有权必有责”的理念应贯穿于责任清单建设始终，政府部门的任何行政权力事项都必须有相应的责任事项。在梳理责任事项时，不仅要以法律、法规及规章为依据，还要参考其他规范性文件和政府部门的“三定”规定，尽可能将所有责任事项都纳入清单中。同时，还必须将责任事项进行细化，明确每个责任事项的具体环节划分。例如，涉及行政征收类职权的责任事项，可依据《税收征收管理法》将其划分为“申报、审核、决定、事后监管四个环节”。（2）在理清、理全责任事项的基础上，列明追责情形，强化责任清单对使权履职的监督功用。在我国，有关行政追责情形分散于《行政许可法》《行政处罚法》《行政复议法》和其他相关法律法规中，要穷尽所有追责情形不太现实，可以通过“常见违法情形”加上“兜底条款”模式来进行归纳，并形成统一目录，在建设责任清单时应参照目录，尽可能列全追责情形。只有这样，才能构建起“权力事项、责任事项和追责情形”三位一体的权责体系，才能把政府的责任和权力链接起来，实现“权力本位”向“责任本位”的转变。

2.实现权责清单和负面清单高度衔接。（1）建立权力清单随负面清单动态调整机制。为此，应清楚负面清单所涉行业、领域、业务，明确“禁止类”所含事项、“限制类”事项的开放程度和涉及的政府部门。在此基础上，对照其内容，将权力清单中关于市场准入方面的行政许可项目进行彻底梳理，对相关权力事项进行调整，并确保其内部整体协调。例如，如果行政许可类权力依照负面清单包含“中外合作办学机构及办学项目审批”，行政处罚类权力中就应包括“擅自经营中外合作办学机构及举办办学项目的处罚”。另外，因为“权力配置和权力运行这两个维度的过程性衔接互动直接影响公共行政的实践绩效”，完成对权力事项的调整后，还必须优化相应权力运行流程。（2）协调责任清单与负面清单，做到监管和放权高度配合。现代政府的责任，既有对于市场的责任，也有对于社会的责任；既有与权力相对应的责任，也有无对应权力的纯粹责任，如授益性、给付性的责任等。如前所述，负面清单制度否决了“除非法律授权，否则禁止”的义务推定逻辑解释进路，树立了“除非法律禁止，否则允许”的权利推定逻辑解释进路，促使政府对市场的监管视域从事前审批转为事中与事后监管。与负面清单相对应的责任，包括限制准入事项的审批责任和对市场的事中事后监管责任。而且随着政府职能的逐步转变，后者无疑是重心，见图3。换言之，在推行负面清单制度背景下，政府既要履行限制准入事项的审批职责即准入监管，也要做好对所有市场经营行为的事中事后监管。

可见，树立厘清权力、责任、义务的权力清单管理意识，力争形成清楚明确的目录清单十分必要。为此，一方面，应依据负面清单的限制准入事项，在责任清单中列明与之对应的监管主体、监管内容、监管方式、监管措施及监管程序等；另一方面，基于“资本的逐利性决定其无孔不入，必定要处心积虑地突破禁区，削尖脑袋往里钻”，责任清单还应列明事中事后监管中随机抽查事项，及时查处负面清单中禁止类事项的经营行为和负面清单外其他市场经营行为的违法情形，营造诚信、公平、有序的市场环境。同时需要指出的是，政府监管应在权限范围内依法而为，不得以任何名义影响企业的正常经营活动。【基金项目：国家社会科学基金一般项目“内涵式大部制改革中政府职能深度整合研究”（14BZZ047）】

（作者：王湘军，党委副书记，副教授，常务副主任，研究员；李雪茹，行政管理专业硕士研究生）

（摘自：2019年3月27日《行政论坛》）

【注：本刊转载各网站稿件，不代表本刊观点。】